ซื้อที่ดินจากแบก์รัฐ-เนื้อที่ขาดฟ้องเรียกค่าเสียหายที่ศาลใด

          อุทาหรณ์จากคดีปกครองในวันนี้ นายปกครองมีคำตอบในประเด็นคำถามที่ว่า หาก “เอกชน” ได้รับความเสียหายจากการตกลงซื้อที่ดินจากการประกาศขายของธนาคารที่เป็นรัฐวิสาหกิจ จะต้องฟ้องต่อศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

อ่านข่าว...  กทม.เพิ่มความสูงคันหินทางเท้า...รถยนต์เข้า-ออกบ้านไม่ได้ ใคร...รับผิดชอบ

          เพราะ “รัฐวิสาหกิจ” ถือเป็น “หน่วยงานทางปกครอง” ตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ที่ใช้อำนาจในทางปกครองเพื่อให้เกิดประโยชน์ต่อสาธารณะ และในบางกรณีอาจมีการใช้อำนาจในทางแพ่งเพื่อให้เกิดประโยชน์ต่อเอกชนคนใดคนหนึ่ง 

          โดยเฉพาะมูลเหตุของคดีนี้ เกิดจากการที่ธนาคารออมสินประกาศขายที่ดินมีโฉนดพร้อมสิ่งปลูกสร้าง ซึ่งเป็นทรัพย์สินของธนาคารที่ยึดมาจากลูกหนี้ โดยผู้ฟ้องคดีได้ซื้อที่ดินและทำ “สัญญาจะซื้อจะขาย” กับธนาคาร แต่เมื่อเจ้าพนักงานที่ดินได้ทำการรังวัดสอบเขตที่ดินพบว่ามีเนื้อที่ไม่ตรงตามโฉนด ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายจากการขาดประโยชน์จากการไม่ได้ใช้ที่ดินในส่วนที่ขาด จึงฟ้องต่อศาลปกครองว่าธนาคารละเลยต่อหน้าที่ ไม่ตรวจสอบจำนวนเนื้อที่ดินให้ตรงตามโฉนดก่อนประกาศขาย จึงขอให้ธนาคารออมสิน (ผู้ถูกฟ้องคดี) ชดใช้ค่าเสียหาย

          ข้อพิพาทในคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองหรือไม่ ?

          หาก “สัญญาจะซื้อจะขาย” ระหว่างเอกชนผู้ตกลงซื้อที่ดินกับธนาคารออมสินเป็น “สัญญาทางปกครอง” การฟ้องเรียกค่าเสียหายอันเกิดจากการทำสัญญาจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 และหาก “สัญญาจะซื้อจะขาย” ดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่ง ข้อพิพาทในคดีนี้จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

          คดีนี้ ศาลปกครองสูงสุด เห็นว่า ธนาคารออมสินเป็นรัฐวิสาหกิจ ที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติธนาคารออมสิน พ.ศ.2489 มีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมสวัสดิภาพแห่งสังคมในทางทรัพย์สินและตามที่บัญญัติในมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542

          แต่การที่ธนาคารได้ประกาศขายทรัพย์ของตนเองโดยเมื่อมีผู้สมัครใจเข้าซื้อทรัพย์ก็มีการทำสัญญาในลักษณะของสัญญาทางแพ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เช่นเดียวกับเอกชนทั่วไปที่ทำนิติกรรมซื้อขายที่ดินกัน จึงถือเป็นการประกอบกิจการในเชิงธุรกิจการพาณิชย์ตามที่กฎหมายให้อำนาจไว้เท่านั้น ไม่ใช่การใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายและไม่ใช่การดำเนินกิจการทางปกครอง

          อีกทั้ง นิติสัมพันธ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับธนาคารเป็นไปตามสัญญาจะซื้อจะขาย การที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่ธนาคารประกาศขายที่ดินโดยไม่ตรวจสอบให้ถูกต้องก่อนว่าจำนวนเนื้อที่ตรงตามโฉนดที่ดินหรือไม่ จึงมีลักษณะเป็นการฟ้องเรียกเงินค่าเสียหายเนื่องจากการตกลงซื้อที่ดินจากการประกาศขายทรัพย์ของธนาคารตามสัญญาจะซื้อจะขาย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา

          และเมื่อสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินแปลงดังกล่าว มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงเอกสิทธิ์ของรัฐ สัญญาจะซื้อจะขายที่ดินระหว่างธนาคารกับผู้ฟ้องคดี จึงไม่เป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ หากแต่เป็นสัญญาทางแพ่ง ผู้ฟ้องคดีจึงต้องยื่นคำฟ้องต่อศาลยุติธรรม เพื่อการใช้สิทธิเรียกร้องในทางแพ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์...นั่นเองครับ (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ คร.39/2562)

          จากคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดในคดีนี้ จึงเป็นการอธิบายสถานะของ “สัญญาจะซื้อจะขายที่ดิน” ระหว่างธนาคารที่เป็นรัฐวิสาหกิจผู้จะขายกับเอกชนผู้จะซื้อว่า เป็นสัญญาทางแพ่ง ข้อพิพาทที่เกิดขึ้นจากการบังคับตามสัญญาอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม 

          นอกจากนี้แม้ว่ารัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติจะมีสถานะเป็น “หน่วยงานทางปกครอง” แต่การใช้อำนาจก็มีทั้งการใช้อำนาจหรือดำเนินกิจการในทางปกครองตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดเพื่อประโยชน์ต่อสาธารณะ และในบางกรณีอาจไม่ใช่การดำเนินกิจการในทางปกครองแต่เป็นการดำเนินการในเชิงธุรกิจการพาณิชย์ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ข้อพิพาทอันเกิดจากการบังคับตามสัญญาจะอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองหรือศาลยุติธรรม จึงต้องพิจารณาจากลักษณะของสัญญาว่า เป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง ครับ!

(ปรึกษาคดีปกครองได้ที่สายด่วนศาลปกครอง 1355 และสืบค้นเรื่องอื่นๆ ได้จาก www.admincourt.go.th เมนูวิชาการ เมนูย่อยอุทาหรณ์จากคดีปกครอง)