“ในที่สุดกระทรวงการคลังต้องยอมประกาศเลื่อนกำหนดการขึ้นภาษียาสูบออกไปเป็นวันที่ 1 ตุลาคม 2563 สภาพการณ์เช่นนี้สะท้อนให้เห็นว่า การกำหนดนโยบายภาษียาสูบต้องคำนึงถึงมิติด้านการเมืองด้วย ไม่ใช่จะมองแต่ด้านสุขภาพเท่านั้น”

 

 

          นโยบายภาษีเพื่อสุขภาพ หรือ ‘Health Tax’ เป็นเครื่องมือที่รัฐบาลใช้เพิ่มภาระภาษีและราคาของสินค้าที่ให้โทษต่อสุขภาพของประชาชน เช่น สุรา ยาสูบ น้ำหวาน เป็นต้น การตัดสินใจกำหนดนโยบาย (Policy Making) ในเรื่องนี้ก็ไม่ต่างจากนโยบายด้านภาษีอื่นๆ ที่แม้จะดูเหมือนเป็นนโยบายการคลังแต่คงปฏิเสธไม่ได้ว่าปัจจัยทางการเมืองได้เข้ามามีส่วนสำคัญในการตัดสินใจไม่น้อยไปกว่าปัจจัยทางเศรษฐกิจ


          ในทางวิชาการเศรษฐศาสตร์การเมือง (Political Economy) นั้น มองว่าปัจจัยทางการเมืองและเศรษฐกิจมีปฏิสัมพันธ์หรือมีผลต่อกันและกันในการกำหนดนโยบายของรัฐ การกำหนดและการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ ซึ่งรวมถึงนโยบายภาษีของรัฐบาลนั้นคงไม่สามารถกระทำได้อย่างรอบด้านและถ่องแท้หากมองข้ามปัจจัยทั้งสองด้านนี้

 

 

มองนโยบายภาษีเพื่อสุขภาพ ผ่านเศรษฐศาสตร์การเมือง

 


          ช่วงเดือนที่ผ่านมา กระทรวงการคลังได้มอบนโยบายให้แก่กรมจัดเก็บภาษีต่างๆ หนึ่งในนโยบายที่มอบหมายไป คือ นโยบายภาษีเพื่อสุขภาพ ในด้านหนึ่งเชื่อว่ากระทรวงการคลังย่อมต้องการให้ประชาชนมีสุขภาพที่ดีขึ้น จะได้ลดภาระงบประมาณด้านสาธารณสุข (Public Health Financing) แต่ในอีกด้านหนึ่งนโยบายภาษีเป็นเครื่องมือในการหารายได้เข้ารัฐ และเมื่อพูดถึงการเก็บภาษีก็ย่อมต้องมีผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการเก็บภาษี จุดนี้เองที่ปัจจัยทางการเมืองจะเข้ามามีส่วนในการกำหนดทิศทางของนโยบาย

 



          โจทย์ยากคือจะทำอย่างไรให้นโยบายภาษีเพื่อสุขภาพเกิดความพอเหมาะพอดีในทั้ง 3 มิติ คือ ด้านสังคม ด้านเศรษฐศาสตร์ และด้านการเมือง


          ภาษีเพื่อสุขภาพที่เป็นประเด็นปัญหามาต่อเนื่องในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมานี้ ดูจะหนีไม่พ้นภาษียาสูบ ซึ่งน่าจะเป็นตัวอย่างที่ดีในการใช้วิเคราะห์นโยบาย การปฏิรูปภาษีสรรพสามิตเมื่อเดือนกันยายน 2560 ทำให้ระบบภาษียาสูบของประเทศไทยมีความเป็นสากลมากขึ้น ด้วยการนำระบบภาษีแบบผสมมาใช้ โดยตามแผนเดิมนั้นกำหนดให้มีอัตราภาษีตามปริมาณมวนละ 1.2 บาท และอัตราภาษีตามมูลค่า 2 อัตรา คือร้อยละ 20 และร้อยละ 40 ตั้งแต่วันที่ 16 กันยายน 2560 – 30 กันยายน 2562 หลังจากนั้นจะยุบอัตราภาษีตามมูลค่าเหลือเพียงร้อยละ 40 เพียงอัตราเดียว เพื่อให้เป็นไปตามแนวปฏิบัติที่ดีที่เป็นสากลนิยมและเป็นไปตามคำแนะนำจากองค์การอนามัยโลกและธนาคารโลก


          การปฏิรูปภาษีในครั้งนั้นทำให้บุหรี่มีราคาแพงขึ้นแบบก้าวกระโดด จากฐานข้อมูลขององค์การอนามัยโลกระบุว่า ราคาบุหรี่ถูกที่สุดในไทยเพิ่มขึ้นร้อยละ 37.5 จากซองละ 40 บาทในปี 2559 เป็นซองละ 55 ในปี 2561 ในขณะที่สินค้าทดแทนอย่างยาเส้นได้รับความนิยมมากขึ้นเพราะยังคงเสียภาษีต่ำมาก ทำให้ราคาถูกกว่าบุหรี่ถึง 6 เท่าตัว โดยข้อมูลขององค์การอนามัยโลกระบุว่า ยาเส้นขนาด 20 กรัมมีราคาเพียงห่อละ 8.57 บาท ในปี 2561 สร้างความระส่ำระสายต่อเกษตรกรชาวไร่ยาสูบที่ขายใบยาเพื่อใช้ผลิตบุหรี่ตลอดช่วง 2 ปีที่ผ่านมา จนเกษตรกรกลุ่มนี้ได้ออกมาเรียกร้องตั้งแต่ช่วงก่อนการเลือกตั้งเมื่อต้นปี 2562 ให้พรรคการเมืองต่างๆ ช่วยดูแลปัญหาความเดือดร้อนจากนโยบายภาษียาสูบ

 

 

มองนโยบายภาษีเพื่อสุขภาพ ผ่านเศรษฐศาสตร์การเมือง

 


          ในที่สุดกระทรวงการคลังต้องยอมประกาศเลื่อนกำหนดการขึ้นภาษีดังกล่าวออกไปเป็นวันที่ 1 ตุลาคม 2563 สภาพการณ์เช่นนี้สะท้อนให้เห็นว่า การกำหนดนโยบายภาษียาสูบต้องคำนึงถึงมิติด้านการเมืองด้วย ไม่ใช่จะมองแต่ด้านสุขภาพเท่านั้น เพราะมิติทางการเมืองมักเกี่ยวข้องกับเรื่องเฉพาะหน้าซึ่งเป็นผลกระทบจากตัวนโยบาย หากไม่สามารถจัดการกับสถานการณ์เฉพาะหน้าได้ การจะไปสู่เป้าประสงค์ระยะยาวของนโยบายคงทำได้ยาก


          การปรับขึ้นภาษียาสูบในเดือนตุลาคม 2563 จะทำให้ระบบภาษียาสูบกลายเป็นแบบอัตราเดียวตามแนวทางสากล ซึ่งถือเป็นนโยบายที่ดีและน่าสนับสนุน เพราะสอดคล้องกับข้อแนะนำขององค์กรระหว่างประเทศต่างๆ ซึ่งรวมถึงองค์การอนามัยโลกด้วย


          ขณะเดียวกันหากมองจากมิติด้านการเมืองแล้ว ในช่วงเดือนที่ผ่านมาเราได้เห็นเกษตรกรชาวยาสูบเดินสายออกมาเรียกร้องให้มีการเลื่อนภาษียาสูบออกไปอีก เนื่องจากราคาบุหรี่ถูกที่สุดจะเพิ่มขึ้นอีกร้อยละ 50 ในปี 2563 จากราคา 55 บาทในปัจจุบันเป็นซองละประมาณ 90 บาท นั่นหมายความว่าบุหรี่จะราคาแพงขึ้นเฉลี่ยสูงถึงร้อยละ 18 ต่อปี ในช่วงระหว่างปี 2561-2563 ซึ่งสูงกว่าอัตราการขยายตัวรายได้ของประชากรที่เฉลี่ยในช่วงเวลาเดียวกัน คาดว่าไม่เกินร้อยละ 4 ต่อปี และอัตราเงินเฟ้อที่เฉลี่ยประมาณร้อยละ 1 ต่อปี เพราะหากบุหรี่ต้องขึ้นราคามากภายในระยะเวลาอันสั้น ผลต่อเนื่องที่ตามมาคือชาวไร่ยาสูบก็จะถูกลดปริมาณและราคารับซื้อใบยาสูบลงไปอีก จากที่ถูกลดไปแล้วเกือบร้อยละ 50 ในปี 2562


          ประเด็นที่ต้องติดตามต่อไปคือ การเรียกร้องให้มีการเลื่อนการขึ้นภาษีบุหรี่ออกไปอีก หรือให้มีการค่อยๆ ปรับขึ้นภาษีร้อยละ 5 ทุกๆ 2 ปีแทนนั้น ผลจะออกมาเป็นอย่างไร โดยล่าสุดทางกระทรวงการคลังก็ได้สั่งให้กรมสรรพสามิตศึกษาอยู่


          ตามหลักการกำหนดนโยบายจากมุมเศรษฐศาสตร์การเมืองที่ได้อธิบายข้างต้น กรมสรรพสามิตและกระทรวงการคลังควรพิจารณาถึงปัจจัยทั้งด้านสุขภาพ เศรษฐศาสตร์ และการเมือง ให้รอบด้าน โดยเปรียบเทียบระหว่าง

          (1) การเดินหน้าขึ้นภาษีตามกำหนด 1 ตุลาคม 2563
          (2) การเลื่อนการขึ้นภาษีออกไป หรือ
          (3) การประกาศค่อยๆ ขึ้นภาษีร้อยละ 5 ทุกๆ 2 ปี

 

 

 

มองนโยบายภาษีเพื่อสุขภาพ ผ่านเศรษฐศาสตร์การเมือง

 


          หากเดินหน้าขึ้นภาษีตามกำหนด ก็จะถือเป็นการเดินหน้าต่อยอดการปฏิรูปภาษีสรรพสามิตให้มีระบบภาษียาสูบที่มีความเป็นสากลยิ่งขึ้น โดยจะส่งผลให้บุหรี่ราคาสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว แต่จะช่วยลดการสูบบุหรี่ได้หรือไม่ หากยังมีผลิตภัณฑ์ทดแทนอย่างยาเส้นที่ราคาถูกกว่าและหาซื้อได้ทั่วไป และจะมีผลอย่างไรต่อรายได้ภาษีของรัฐและผลการดำเนินงานของการยาสูบแห่งประเทศไทย รวมทั้งต่อคะแนนนิยมทางการเมืองของพรรครัฐบาล ในสถานการณ์ปัจจุบันที่ปากท้องของประชาชนซึ่งรวมถึงเกษตรกรชาวไร่ยาสูบถือเป็นประเด็นที่สำคัญไม่น้อย


          หากเลื่อนการขึ้นภาษีออกไปเฉยๆ บุหรี่ก็จะราคาเท่าเดิมต่อไป ซึ่งถ้าปล่อยไว้แบบนี้ก็จะขัดกับหลักนโยบายด้านสุขภาพที่ต้องการให้บุหรี่ราคาแพงขึ้น สอดคล้องกับกำลังซื้อของนักสูบที่เพิ่มขึ้นตามรายได้ต่อหัวที่เพิ่มขึ้น และไม่เป็นไปตามแนวปฏิบัติที่ดีตามหลักสากลที่ระบุไว้ชัดว่าระบบภาษีไม่ควรมีหลายอัตรา เพราะจะทำให้บริษัทบุหรี่พยายามหาช่องว่างทางภาษีเพื่อเสียภาษีในอัตราที่ถูกกว่าได้ อย่างไรก็ดี ก็จะช่วยประคองไม่ให้ผลการดำเนินงานของการยาสูบแห่งประเทศไทยแย่ลงไปกว่านี้ และยังช่วยให้เกษตรกรชาวไร่ยาสูบมีเวลาปรับตัวมากขึ้น และแน่นอนว่าเรียกคะแนนจากเกษตรกรชาวไร่ยาสูบให้รัฐบาลได้ดี


          สุดท้ายดูเหมือนว่าแนวทางที่อยู่ตรงกลางน่าจะเป็นการประกาศค่อยๆ ขึ้นภาษี โดยหากปรับอัตราภาษีตามมูลค่าจากร้อยละ 20 ค่อยๆ ขึ้นไปร้อยละ 5 ทุก 2 ปี จะทำให้บุหรี่ที่ถูกที่สุดมีราคาเพิ่มขึ้นประมาณร้อยละ 10 ทุกๆ 2 ปี หรือเพิ่มขึ้นร้อยละ 5 ต่อปี ซึ่งน่าจะเหมาะสมกับอัตราการขยายตัวของรายได้ประชากรที่เฉลี่ยร้อยละ 3-4 ต่อปี และอัตราเงินเฟ้อเฉลี่ยเพียงร้อยละ 1 ต่อปี และจะช่วยให้ผู้ที่ได้รับผลกระทบโดยเฉพาะชาวไร่ยาสูบด้วยมีเวลาปรับตัวมากขึ้น ซึ่งจะช่วยลดแรงเสียดทานทางการเมืองโดยเฉพาะในระยะสั้นได้ จะได้ไม่ต้องมาคอยนั่งแก้ไขภาษีกันบ่อยๆ


          ขณะเดียวกันกระทรวงการคลังก็ไม่ควรละเลยเรื่องภาษียาเส้น ที่ยังคงต่ำกว่าภาษีบุหรี่อยู่กว่า 15 เท่าตัว แม้จะขึ้นภาษีไป 19 เท่าเมื่อวันที่ 8 พฤษภาคม 2562 โดยอาจใช้แนวนโยบายค่อยๆ ขึ้นภาษีกับการปรับขึ้นภาษียาเส้นให้ใกล้เคียงกับภาษีบุหรี่มากขึ้นอีกตามแนวปฏิบัติสากลด้วย ก็น่าจะช่วยลดเสียงคัดค้านได้เช่นกัน


          และที่สำคัญคือ รัฐควรปรับปรุงนโยบายแบบองค์รวม อย่ามุ่งเน้นแต่การขึ้นภาษี ควรต้องหันไปทบทวนประสิทธิภาพของนโยบายด้านการรณรงค์เพื่อลดอุปสงค์ด้วย กำหนดตัวชี้วัดความสัมฤทธิ์ผลของการรณรงค์ที่ชัดเจนไม่เข้าข้งงางตัวเอง เหมือนการวัด Return on Investment หรือ ROI ของการรณรงค์ที่ได้งบประมาณจากภาษีบาปด้วยว่าคุ้มค่าเพียงใด สามารถทำให้จำนวนผู้สูบ หรือจำนวนผู้ป่วยจากการสูบบุหรี่ลดลงได้กี่คน คิดเป็นสัดส่วนเท่าไร เป็นต้น


          นโยบายสาธารณะที่ไม่มีแรงสนับสนุนทางการเมืองหรือที่บั่นทอนคะแนนนิยมทางการเมืองของรัฐ มักจะเดินหน้าต่อได้ยาก เพราะติดอยู่กับเสียงคัดค้านในระยะสั้นจากผู้ได้รับผลกระทบ แต่หากมีการทบทวนปรับแก้ หาจุดดุลยภาพระหว่างมิติต่างๆ ทั้งการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม ก็จะสามารถข้ามผ่านแรงต้านทานในระยะสั้น สร้างความยอมรับ และสามารถเดินหน้าประกาศเป็นนโยบายที่จะเป็นประโยชน์ต่อประเทศชาติในระยะยาวได้ต่อไป