"ปัญหาคนไร้สัญชาติ ซับซ้อนแต่ไม่ไร้ความหวัง"

 

             จากกรณีที่รัฐบาลให้สัญชาติไทยแก่ 4 สมาชิกทีมหมูป่าอะคาเดมี ซึ่งรอดชีวิตจากการติดอยู่ในถ้ำหลวง-ขุนน้ำนางนอน จ.เชียงราย ทำให้สังคมให้ความสนใจและตั้งคำถามเกี่ยวกับหลักการและกระบวนการในการขอสัญชาติไทยของบุคคลไร้สัญชาติ และนำไปเทียบเคียงกับกรณีของ “หม่อง ทองดี” ที่เคยเป็นแชมป์การแข่งขันเครื่องบินกระดาษพับระดับประเทศเมื่อ 10 ปีที่แล้ว

            ทั้งสองกรณีนี้ถือเป็นส่วนหนึ่งของปัญหาคนไร้สัญชาติในประเทศไทยที่มีความซับซ้อนและไม่เหมือนกัน

             ดร.นฤมล อรุโณทัย จาก สถาบันวิจัยสังคม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ให้ความเห็นว่า แม้แต่คำว่า “คนไร้สัญชาติ” ที่เราใช้กัน บางคนก็ไม่เห็นด้วยกับคำนี้ เพราะจริงๆ แล้วเจ้าตัวอาจจะมีสิทธิในสัญชาติ เพียงแต่ว่าเขายังไม่ได้รับการบันทึกอย่างเป็นทางการ ยังไม่มีเอกสารรับรองสถานะของคนถือสัญชาติของรัฐใดรัฐหนึ่ง เมื่อมองย้อนไปก่อนปี พ.ศ.2456 ซึ่งเป็นปีที่เรามีพระราชบัญญัติสัญชาติฉบับแรก เราก็ไม่ได้มีแนวคิดหรือความจำเป็นที่จะต้องมีการกำหนดกฎเกณฑ์เรื่องสัญชาติ

           จากการสำรวจข้อมูลพื้นฐานของครัวเรือนโดยสำนักงานสถิติแห่งชาติในปี 2561 พบว่าในประเทศไทยมีประชากรที่ไม่มีสัญชาติไทยประมาณ 1 ล้าน 8 แสนคน

           คนไร้สัญชาติในไทยมีอยู่ในหลากหลายกลุ่ม บางกลุ่มอยู่ในบริเวณนี้มานานแล้ว เรียกได้ว่าเป็นคนติดแผ่นดิน แต่อาจจะไม่ได้รับการสำรวจ เนื่องจากอยู่ในพื้นที่ห่างไกล มีข้อจำกัดเรื่องการสื่อสารภาษาไทย ไม่ได้มีหลักฐานที่เป็นเอกสารว่าได้เกิดหรืออยู่ในประเทศไทยมายาวนาน ทำให้กลุ่มนี้กลายเป็น “คนตกหล่น” บางกลุ่มเป็นคนที่อพยพเข้ามาเป็นระลอก หรือพ่อแม่เข้ามาแล้วมีลูกในเมืองไทย

          ดร.นฤมล ขยายความต่อว่า คนไร้สัญชาติมีทั้งที่เป็นกลุ่มคนไทยแท้ๆ แต่พ่อแม่ไม่ได้ไปแจ้งเกิด ทำให้ไม่มีเอกสารรับรองการเกิด ไม่มีสูติบัตร หรือเป็นเด็กกำพร้า ในช่วงหลังเหตุการณ์พิบัติภัยสึนามิที่ได้มีโอกาสไปเก็บข้อมูลแถบภาคใต้ฝั่งอันดามัน ก็พบคนอีสานที่อพยพไปทำงาน แล้วขาดการติดต่อกับญาติพี่น้อง ไม่มีเอกสารรับรองตน กลายเป็นคนไร้รากเหง้า กลุ่มชาวเขาที่อยู่บนดอยที่ยังไม่มีการสำรวจ หรืออาจจะอพยพเข้ามาภายหลัง กลุ่มชาวเลมอแกน ที่บางกลุ่มอยู่อาศัยในไทยมานานแล้ว แต่อยู่บนเกาะห่างไกล ไม่มีภาษาเขียน พูดภาษาไทยไม่คล่อง ไม่มีเอกสารแสดงตัวตน แต่ในขณะนี้ได้รับการสำรวจแล้วและอยู่ในกระบวนการพิจารณาเรื่องสัญชาติ นอกจากนี้ก็ยังมีกลุ่มไทยพลัดถิ่นที่เป็นกลุ่มคนไทยอยู่อาศัยในมะริด ตะนาวศรี ซึ่งเคยเป็นส่วนหนึ่งของดินแดนไทย เมื่อถูกบีบคั้นจากความขัดแย้งก็เดินทางเข้ามาในไทย แต่ก็ไม่ได้รับสัญชาติไทย จึงเกิดความร่วมมือกับภาคีหลายภาคส่วนผลักดันเรื่องการปรับแก้พระราชบัญญัติสัญชาติ

               คนไร้สัญชาติเกี่ยวข้องกับกฎหมายอย่างน้อย 3 ฉบับคือ พระราชบัญญัติสัญชาติ พระราชบัญญัติทะเบียนราษฎร และพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง ซึ่งกฎหมายก็มีพัฒนาการไปตามสถานการณ์ การทำงานร่วมกันของภาคประชาสังคม ภาควิชาการ ภาครัฐ ภาคชุมชน ภาคสื่อมวลชน ทำให้มีความก้าวหน้าเชิงนโยบายการปกป้องสิทธิมากขึ้น

              “เดิมคนที่ไม่มีสัญชาติอาจจะไม่ได้รับสิทธิขั้นพื้นฐานหลายอย่าง ปัจจุบันมีการปรับปรุงกฎระเบียบต่างๆ เพื่อให้สิทธิบางส่วน เช่น ในด้านการศึกษา มีมติคณะรัฐมนตรีตั้งแต่ปี 2548 รัฐมีนโยบายว่าเด็กสามารถเข้าเรียนโดยไม่ต้องมีเอกสารหลักฐาน และมีการอุดหนุนค่าใช้จ่ายต่อหัวให้ในระดับประถมศึกษาเท่ากับเด็กสัญชาติไทย ในด้านสาธารณสุข มีมติคณะรัฐมนตรีในปี 2553 และ 2558 ให้กระทรวงสาธารณสุขรับผิดชอบการรักษาพยาบาล สำหรับคนที่มีปัญหาสถานะ แต่จำกัดเฉพาะผู้มีเลขประจำตัว 13 หลักแล้วเท่านั้น

               “แต่คนไร้สัญชาติก็ยังมีข้อจำกัดหลายด้าน ทั้งด้านสิทธิการศึกษาที่ในทางปฏิบัติ บางโรงเรียนก็ไม่มั่นใจไม่อยากรับเด็กกลุ่มนี้ ด้านการเดินทางออกนอกพื้นที่อำเภอ จังหวัด เพื่อการทำงานหรือเพื่อเรียนต่อ ถ้าไม่มีบัตรประชาชนก็จะถูกจำกัด ทำให้เสียโอกาสหลายด้าน ด้านการทำงาน มีนายจ้างน้อยคนที่จะจ้างคนที่ไม่มีบัตรประชาชน หรือไม่ก็เป็นจ้างการทำงานที่ต่ำต้อย งานสกปรกหรืออันตราย ทำให้โอกาสในชีวิตของพวกเขาน้อยลง” ดร.นฤมล กล่าว

              แม้จะมีความพยายามในการแก้ปัญหาจากหลายฝ่าย แต่การได้มาซึ่งสัญชาติไทยก็ยังไม่ใช่เรื่องง่าย ดร.นฤมล ให้ข้อมูลว่า คนไร้สัญชาติบางกลุ่มก็ไม่ได้เรียกร้องสิทธิ กลุ่มที่เรียกร้องสิทธิก็อาจจะไม่มีหลักฐานหรือเอกสารที่มายืนยันตนเอง กระบวนการในการตรวจสอบต้องมีการให้ปากคำ ต้องใช้หลักฐานเอกสารต่างๆ ใช้พยานบุคคลที่มีความน่าเชื่อถือ ส่วนสำคัญคือเจ้าหน้าที่รัฐที่มีไม่เพียงพอ และคนยื่นขอสัญชาติที่อยู่ในกระบวนการมีจำนวนมาก ซึ่งเป็นงานที่ต้องลงรายละเอียดเป็นกรณีๆ ไป ทำให้ต้องใช้เวลาในการรวบรวมข้อมูล

            ดร.นฤมล กล่าวต่อไปว่า ปัญหาสำคัญที่ไม่อาจมองข้ามได้คือ ความซับซ้อนของกฎระเบียบ ข้อกำหนดต่างๆ ซึ่งบางครั้งเจ้าหน้าที่ก็ไม่ทราบรายละเอียดปลีกย่อยที่มากมายเหล่านี้ เมื่อไม่มั่นใจก็ไม่ทำดีกว่า เพราะถ้าทำผิดจะกลายเป็นการสมรู้ร่วมคิดทำผิดกฎหมาย นอกจากนี้ตำแหน่งเจ้าหน้าที่รัฐก็มักจะมีการปรับเปลี่ยนโยกย้าย ทำให้เรื่องเดินไปได้ช้าหรือหยุดชะงักลง รวมทั้งยังพบปัญหาเจ้าหน้าที่และผู้มีตำแหน่งที่รับรองได้ออกมาเรียกรับค่าตอบแทนที่อยู่นอกเหนือกฎหมาย

            ในทัศนะของดร.นฤมล ประเทศต่างๆ ก็มีแนวคิด แนวนโยบายเกี่ยวกับสัญชาติแตกต่างกันไป แนวคิด แนวนโยบายนี้ก็ไม่ได้แช่แข็งตายตัว มีวิวัฒนาการและการเปลี่ยนแปลงไปตามบริบทที่แวดล้อม ในบางช่วง เช่น ในสมัยการแพร่ขยายของลัทธิคอมมิวนิสต์ ก็มีนโยบายเรื่องความมั่นคงของชาติที่เข้มข้น ต้องกลั่นกรองคนที่จะได้สัญชาติมากหน่อย เพราะถ้าเราเปิดกว้างให้ใครๆ เข้ามาได้ ก็อาจจะกระทบความมั่นคงของชาติ

            “จริงๆ แล้วสิทธิมาพร้อมกับหน้าที่ที่จะต้องปฏิบัติในฐานะพลเมืองของรัฐ ในยุคนี้เราพูดถึงความมั่นคงของมนุษย์ แต่ส่วนหนึ่งของปัญหาคือยังมีคนที่ข้ามไปมาบริเวณชายแดนซึ่งอ่อนไหวต่อการกระทำที่ผิดกฎหมาย เช่น ค้ามนุษย์ ยาเสพติด ลักลอบขนของหนีภาษี ซึ่งเป็นเรื่องที่รัฐไทยให้ความใส่ใจและอาจส่งผลกระทบต่อนโยบาย” ดร.นฤมล กล่าว

            แนวคิดและแนวนโยบายของบางประเทศก็เปิดกว้างในเรื่องสัญชาติ เช่น บางประเทศให้คนสามารถจะถือสองสัญชาติหรือหลายๆ สัญชาติได้ หรืออาจจะมีการจำกัดว่าถือสัญชาติอื่นได้เฉพาะบางสัญชาติหรือประเทศเท่านั้น บางประเทศก็จำกัดว่าต้องถือสัญชาติเดียว สหรัฐอเมริกาเป็นประเทศที่เติบโตขึ้นมาจากการอพยพเข้าของผู้คนจากหลายพื้นที่ ก็ยังรักษาหลักการนี้โดยการเปิดกว้างให้มีการยื่นสมัครเข้ามารับกรีนการ์ด โดยใช้วิธีจับสลากหรือลอตเตอรี่ และเมื่อได้กรีนการ์ดแล้วก็สามารถยื่นขอแปลงสัญชาติได้ในขั้นต่อไป

           สำหรับแนวทางการแก้ปัญหาคนไร้สัญชาติ ดร.นฤมล เผยว่ามีข้อเสนอแนะหลายอย่างจากหลายภาคส่วน ในระยะสั้น ควรส่งเสริมความพยายามที่จะทำงานร่วมกันระหว่างภาครัฐร่วมกับองค์กรพัฒนาเอกชน ชุมชน และสถาบันการศึกษา เพื่อไปเก็บข้อมูลร่วมกันหรือทำให้กระบวนการกระชับขึ้น การจัดทำ one stop service หรือโมบายยูนิต เป็นการทำงานเชิงรุกเข้าไปในพื้นที่ที่พบปัญหาหนักๆ รวมทั้งการมีหน่วยปฏิบัติการเสริมที่เชี่ยวชาญด้านรายละเอียดปลีกย่อยในกฎหมายที่เกี่ยวข้องมาให้ข้อมูลตอบข้อสงสัยต่างๆ เพื่อสร้างความมั่นใจให้เจ้าหน้าที่

                นอกจากนั้น ควรจะมุ่งแก้ปัญหาและแยกข้อเท็จจริงสำหรับกลุ่มที่พอจะจัดการได้ เช่น กลุ่มเด็กไร้สัญชาติในโรงเรียน กลุ่มที่เราเรียกว่า “ชนกลุ่มน้อย” 19 กลุ่มที่อยู่ในเมืองไทยมานาน ควรวางยุทธศาสตร์ในการค่อยๆ ทำงานแต่ละกลุ่ม และรับฟังปัญหาอุปสรรคจากภาคชุมชน องค์กรพัฒนาเอกชน ภาควิชาการ แล้วช่วยกันหาทางคลี่คลาย ซึ่งต้องใช้เวลาและมีคนที่พร้อมทำงานร่วมกับคนอื่นๆ หาแนวทางในการแก้ปัญหามากกว่าเอากฎหมายเป็นตัวนำ ซึ่งบางครั้งทำให้ติดขัดเป็นทางตัน ทำให้เกิดความเคลือบแคลงใจระหว่างรัฐและชาวบ้าน

            ดร.นฤมล มองว่า ปรากฏการณ์ถ้ำหลวงทำให้หลายคนให้ความสนใจปัญหาคนไร้สัญชาติมากขึ้น แต่ก็ไม่อยากให้เป็นเรื่องที่พอเป็นข่าวทีก็ให้ความสำคัญที เหมือนการจุดพลุ หรือมุ่งเน้นเฉพาะการแก้ปัญหาเด็ก เพราะทุกคนที่มีปัญหาไร้สัญชาติควรจะได้รับสิทธิในการพิจารณาที่เท่าเทียมกัน มีผู้สูงอายุไร้สัญชาติจำนวนหนึ่งก็ต้องการเข้าถึงการรักษาพยาบาลและสิทธิต่างๆ เช่นกัน

             “ปัจจุบันมีตัวอย่างดีๆ ของผู้ว่าราชการจังหวัดที่ทำงานร่วมกับองค์กรพัฒนาเอกชน และช่วยกันแก้ปัญหา นอกจากนั้น เทคโนโลยีที่ทำให้เราสื่อสารกันง่ายขึ้น มีระบบตรวจสอบออนไลน์ที่ทำได้ง่ายขึ้น ไม่ต้องพึ่งพิงเรื่องเอกสารอย่างเดียว แม้แต่กระบวนการประชาคมอาเซียนที่เรากับประเทศเพื่อนบ้าน เมื่อได้เชื่อมโยงข้อมูลกันก็สามารถไปตรวจสอบข้อมูลต้นทางได้ง่ายขึ้นและมีความเชื่อถือได้สูงขึ้น น่าจะทำให้เราแก้ปัญหานี้ได้ดียิ่งขึ้น” ดร.นฤมล กล่าวทิ้งท้าย