ตัวถ่วง ปฏิรูป  

ตัวถ่วง ปฏิรูป : คอลัมน์... ขยายปมร้อน โดย... ขนิษฐา เทพจร

 
          พลันที่ “อาจารย์บวรศักดิ์ อุวรรณโณ“ ประธานคณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านกฎหมาย บอกว่า “เหนื่อย” กับการปฏิรูป ภายใต้ระบบราชการ ที่ไม่ยอมปฏิรูปตัวเอง ทำให้การปฏิรูปตามที่ “คณะรักษาความสงบแห่งชาติ” (คสช.) ยึดเป็นเหตุผล ไม่คืบหน้าและไร้ซึ่งรูปธรรมในหลายเรื่อง

          กลายเป็นประเด็นที่สร้างความฉุนเฉียวขึ้นมาทันที สำหรับใครก็ตามที่มองว่า การปฏิรูปประเทศหลายเรื่องสำเร็จไปด้วยดี

          แต่ในความเห็นของ “อ.บวรศักดิ์” ที่พูดไปนั้น ตามข้อเท็จจริงคือ การอธิบายภายใต้ยุคเปลี่ยนผ่านงานปฏิรูปหลายเรื่อง ที่ต้องอาศัยกลไกทางกฎหมายเป็นเงื่อนไขขับเคลื่อนอย่างถาวร ไม่ใช่แค่การออกคำสั่งของหัวหน้าคสช. เพื่อจัดระเบียบเป็นการชั่วคราว หรือแก้ปัญหาเฉพาะหน้าเท่านั้น !!

          จากบทสะท้อนที่สำคัญ ตามแผนและขั้นตอนการปฏิรูปประเทศ รวมถึงกรอบการปฏิรูปประเทศ 11 ด้าน ที่เพิ่งประกาศใช้ ไม่ใช่รูปธรรม หรือตัวชี้วัดว่า การปฏิรูปนั้นสำเร็จแล้ว เพราะยังเป็นแค่จุดเริ่มต้น ที่ภาคส่วนต่างๆ ต้องรับไปปฏิบัติ ตามกรอบเวลา 5 ปีที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ ในความสำเร็จขั้นต่ำที่จะคาดหวังได้

          สิ่งที่ “อ.บวรศักดิ์” ขยายความแต่ไม่ถูกนำไปขยายผล คือ ขั้นตอนของการออกกฎหมายเพื่อให้กรอบและแผนปฏิรูป ที่ “สภาปฏิรูปแห่งชาติ“ (สปช.) และ “สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ” (สปท.) ร่วมสังเคราะห์หลักพันเรื่อง ที่หน่วยงานที่รับผิดชอบต้องรับไปทำ ยังไม่เกิดขึ้น

          ส่วนหนึ่งเป็นเพราะ ไม่มีหน่วยงานใด ยอมลดอำนาจของตนเอง ทำให้ขั้นตอนสานต่อผ่านยกร่างกฎหมาย โดยหน่วยงานนั้น ถูกแช่แข็ง


          อย่างไรก็ดี การพูดในทำนองว่า หน่วยงานราชการ ผู้เสนอกฎหมาย ไม่ยอมทำร่างกฎหมายตามแผนปฏิรูป ก็ไม่ถูกทั้งหมด เพราะตามกระบวนการออกกฎหมาย ที่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่กำหนด ต้องผ่านขั้นตอนการรับฟังความเห็นจากประชาชน วิเคราะห์ผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้น ตามมาตรา 77 กำหนดไว้ ทำให้ในกระบวนการอาจล่าช้าไปบ้าง

          และแม้ หน่วยงาน หรือผู้ตั้งใจสานต่องานปฏิรูป จะเสนอร่างกฎหมายไปแล้ว ยังต้องผ่านอีกหลายขั้นตอน ทั้งการตรวจสอบจาก “ครม.” ผ่านคณะกรรมการกฤษฎีกา และ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.)

          ดูอย่าง “ร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ตำรวจแห่งชาติ (พ.ศ. ....)” เป็นต้น ที่แม้คณะปฏิรูปตำรวจ ซึ่งมี “พล.อ.บุญสร้าง เนียมประดิษฐ์” เป็นประธาน จะทำรายงานแม่บทงานปฏิรูปตำรวจ และเสนอร่างกฎหมายให้ ครม.พิจารณา แต่ก่อนจะส่งเข้า “สนช.” ยังต้องผ่าน กฤษฎีกาคณะพิเศษ ที่มี “มีชัย ฤชุพันธุ์” เป็นประธานให้ตรวจทานร่างกฎหมายก่อน

          และเมื่อผ่านขั้นตอนนั้น  ครม.ต้องส่งเข้า “สนช.” พิจารณาตรากฎหมาย แม้จะเป็นกฎหมายที่อยู่ในหมวดของการปฏิรูปประเทศ ที่รัฐธรรมนูญกำหนด ยังไม่ใช่หลักประกันว่า จะผ่านการพิจารณาใช้เป็นกฎหมายได้ง่าย

          อย่างที่ “กรรมการกฤษฎีกาคณะพิเศษ ทำร่าง พ.ร.บ.ตำรวจ” วิเคราะห์ไว้ว่า ร่างกฎหมายฉบับนั้น มีผลกระทบต่อการปรับโครงสร้างของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ กระทบต่อข้าราชการตำรวจ ทั้งแง่การลดอำนาจ และเพิ่มการตรวจสอบจากหน่วยงานภายนอก รวมถึงประชาชน ทำให้มีผู้ที่เสียประโยชน์เป็นจำนวนมาก

          และใน “สนช.” ที่มี อดีตนายตำรวจ ประจำการ ทำให้อดคิดไม่ได้ว่า ตัวแทนเหล่านั้น จะเป็นปากเสียงของนายตำรวจที่ไม่อยากถูกปฏิรูป ด้วยหรือไม่ แม้ “ตัวแทนตำรวจที่เป็นสนช.” จะไม่มีบทบาทด้านการอภิปรายซักค้าน แต่ในเวทีของ “คณะกรรมาธิการพิจารณาร่างกฎหมาย” อาจใช้กระบวนการเตะถ่วง

          เหมือนอย่างที่ “กรรมาธิการ” บางคณะ ใช้ดองเค็มร่างกฎหมาย เล่นแง่ขยายเวลาพิจารณาออกไปเรื่อยๆ แม้จะเกินกว่าข้อบังคับการประชุม สนช. กำหนดไว้ให้ขยายเวลาออกไปได้เพียง 2 ครั้ง ครั้งละ 30 วัน โดยที่หน่วยกำกับการพิจารณาร่างกฎหมายไม่สามารถทำอะไรได้
ซึ่งจุดนี้เอง “นพ.เจตน์ ศิรธรานนท์ โฆษกคณะกรรมาธิการวิสามัญกิจการสภานิติบัญญัติแห่งชาติ" (วิป สนช.) กล่าวยอมรับถึงการไร้อำนาจของ วิป สนช. ที่จะกำกับการทำงานของ “กรรมาธิการ” ต่อการพิจารณาร่างกฎหมายได้ เพราะมีปัจจัยหลายอย่างที่ควบคุมไม่ได้

          “กฎหมายหลายฉบับ ต้องใช้เวลาพิจารณารายละเอียด เพราะมีความยาก อย่าง ร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการขัดกันระหว่างผลประโยชน์ส่วนบุคคลกับประโยชน์ส่วนตน ที่เข้าสนช. ตั้งแต่วันที่ 17 สิงหาคม 2560 แต่ขณะนี้ยังอยู่ระหว่างพิจารณาโดยกรรมาธิการ และขยายการพิจารณาถึง 4 รอบแล้ว เนื่องมีรายละเอียดมีความเกี่ยวข้องที่ต้องรับฟังความเห็น ทำให้ต้องใช้เวลาพิจารณา ส่วนวิป สนช. เพียงแค่รับทราบถึงการทำงาน หากมีปัญหาวิป สนช. มีหน้าที่ช่วยเหลือเพื่อแก้ปัญหาเท่านั้น” นพ.เจตน์ เปิดเผย

          เมื่อตรวจสอบสารบบการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ของสนช. ที่เผยแพร่ล่าสุด พบมีร่าง พ.ร.บ.ที่เข้าสู่วาระพิจารณาแล้วกว่า 320 เรื่อง แต่มี ร่างพ.ร.บ.กว่า 20 เรื่องที่ยังค้างการพิจารณา อยู่ในวาระสอง แม้เวลาจะผ่านไปครึ่งค่อนปี อาทิ ร่าง พ.ร.บ. สถาบันภูมิราชธรรม พ.ศ.... ผ่านวาระแรก ตั้งแต่ 1 ธันวาคม 2559, ร่าง พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำ พ.ศ... ที่ผ่านวาระแรก 2 มีนาคม 2560, ร่างพ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ... ที่ผ่านวาระแรก เมื่อ 31 มีนาคม 2560

          ร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการขัดกันระหว่างผลประโยชน์ส่วนบุคคลกับประโยชน์ส่วนตน ที่ผ่านวาระแรก  ตั้งแต่วันที่ 17 สิงหาคม 2560, ร่าง พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ ที่ผ่านวาระแรก 24 พฤศจิกายน 2560, ร่าง พ.ร.บ.การพัฒนาการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจ พ.ศ... ผ่านวาระแรก 1 กันยายน 2560, ร่าง พ.ร.บ.นโยบายท่องเที่ยวแห่งชาติ พ.ศ.... ผ่านวาระแรก เมื่อ 9 กุมภาพันธ์ 2561 เป็นต้น
อย่างไรก็ดี ยอมรับว่า ร่าง พ.ร.บ.บางฉบับที่เสนอ โดย ครม. มีบางฉบับที่ภาคประชาชนตั้งคำถามถึงความจริงใจในการปฏิรูป แต่บางฉบับที่เหมือนเป็นความหวัง อย่าง “ร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยผลประโยชน์ขัดกันฯ” ที่เป็นความหวังของการปฏิรูประบบทุจริตในองค์กร กลับถูกแช่แข็ง และไม่รู้จุดหมายว่าจะนำกลับมาให้ สนช.พิจารณาวาระสามเมื่อใด

          ดังนั้น การพิจารณาร่างกฎหมาย หรือไม่หยิบยกมาพิจารณาหรือไม่ ถือว่าขึ้นอยู่กับดุลพินิจและความจริงใจของผู้ตรากฎหมาย ทำให้อดคิดไม่ได้ว่า ร่างกฎหมายที่ต้องออกตามแนวทางปฏิรูปประเทศ หากไปกระทบใจผู้มีอำนาจ ที่หวงแต่อำนาจตัวเอง เขาอาจใช้ สภาสนช. เป็นเครื่องมือเตะถ่วง

          ทำให้การปฏิรูปภายใต้ยุคหวงอำนาจ อาจจะไปไม่ถึงไหน อย่างที่ “อ.บวรศักดิ์” สันนิษฐานและคาดเดาไว้ก็เป็นได้