ชำแหละร่างก.ม.ร่วมทุนใหม่อัยการแนะจำกัดจุดอ่อน-หนุนแบนบ.โกง | คมชัดลึก

 ที่จะออกเป็น พ.ร.บ.ฉบับใหม่นำมาใช้แทน พ.ร.บ.ว่าด้วยการให้เอกชนร่วมการงาน หรือดำเนินการกิจการ พ.ศ.2535 (พ.ร.บ.ร่วมทุน) ที่ใช้มานานและขาดความชัดเจนทั้งในแง่คำนิยมและขั้นตอนการดำเนินงาน ทำให้ไม่จูงใจให้เอกชนเข้าร่วมลงทุนกับภาครัฐได้ตามวัตถุประสงค์อีกทั้งมักจะเกิดปัญหาข้อพิพาทกับภาคเอกชน

 สำหรับร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการส่งเสริมการลงทุนของภาคเอกชนในโครงการรัฐ พ.ศ. ...ฉบับใหม่นั้น สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) ได้จัดทำและเสนอเข้าสู่การพิจารณาของคณะกรรมการชุดของนายไตรรงค์ไปแล้ว และ สคร.ได้จัดประชุมรับฟังความคิดเห็นจากส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งภาคเอกชนไปแล้ว ซึ่งนายสมชัย สัจจพงษ์ ผู้อำนวยการ สคร. ยอมรับว่าหลายข้อเสนอน่าสนใจและนำไปปรับปรุงหรือแก้ไขในร่างกฎหมายใหม่ได้ก่อนจะเสนอรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังและคณะกรรการ PPPs อีกครั้ง ก่อนจะนำเสนอเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรี (ครม.) ได้ภายในเดือนมีนาคมนี้

 นิยามชัด-เพิ่มความรวดเร็ว

 “ความชัดเจนในแง่กระบวนการดำเนินงานและคำนิยามต่างๆ จะทำให้ขั้นตอนการร่วมทุนของภาคเอกชนในโครงการรัฐรวดเร็วขึ้น ซึ่งในร่างกฎหมายจะกำหนดไว้ให้ไม่เกิน 7 เดือน ถึง 1 ปี จากเดิมที่ต้องใช้เวลานานถึง 2 ปี แต่ไม่นับรวมระยะเวลาที่ศึกษาถึงผลกระทบของโครงการที่มีต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ เพราะเราไม่สามารถเข้าไปแก้ไขกฎหมายสิ่งแวดล้อมหรือเรื่องของสุขภาพได้”

 ส่วนการกำหนดวงเงินลงทุนที่เข้าข่ายในร่างกฎหมายนี้ ในหลักการแล้วยังกำหนดวงเงินเหมือนเดิมที่ 1,000 ล้านบาท ซึ่งทุกฝ่ายเห็นว่าเป็นระดับที่เหมาะสม แต่หากเกินกว่า 5,000 ล้านบาทจะต้องมีที่ปรึกษาโครงการด้วย เนื่องจากที่ผ่านมาเรื่องวงเงินลงทุนไม่ได้มีปัญหา แต่จะติดปัญหาเรื่องการคำนวณวงเงินลงทุนมากกว่า เช่น วงเงินลงทุนจะต้องประกอบด้วยอะไรบ้าง โดยหลักเกณฑ์และวิธีการคำนวณมูลค่าโครงการให้เป็นไปตามที่ รมว.คลังกำหนด ซึ่งจะดำเนินการออกเป็นประกาศกระทรวงการคลังตามออกมาในภายหลัง จากเดิมที่ให้เอกชนเป็นผู้ดำเนินการ ทำให้มีการกำหนดมูลค่าโครงการลงทุนไม่ถึงพันล้านบาท เพื่อหลีกเลี่ยงไม่ต้องเข้าข่ายกฎหมายร่วมทุน ซึ่งมองว่าจะช่วยลดการทุจริต

 ส่วนโครงการที่ต่ำกว่าพันล้านบาทยังต้องเสนอแผนมาให้ สคร.พิจารณา โดยในบทเฉพาะกาลกำหนดให้สำนวนเป็นผู้จัดทำหลักเกณฑ์และวิธีการให้เอกชนร่วมลงทุน แต่หากเห็นว่าเป็นโครงการที่มีความสำคัญก็ต้องเสนอความเห็นต่อคณะกรรมการ PPPs ด้วย

 นอกจากนั้น สิ่งที่แตกต่างจากกฎหมายเดิมคือ แนวทางการจัดตั้งกองทุนเพื่อศึกษาวิจัยความเป็นไปได้ของโครงการลงทุนขนาดใหญ่ โดยไม่ต้องเป็นภาระของงบประมาณภาครัฐ โดยอาจจะเก็บเงินจากเอกชนผู้ประมูลโครงการเข้ามาสมทบในกองทุน ซึ่งอาจจะมีขนาดประมาณ 1,000 ล้านบาท และดูแลโดย สคร.

 สำหรับกฎหมาย PPPs ฉบับใหม่นี้ จะมี 9 หมวด 55 มาตรา ซึ่งจะช่วยลดขั้นตอนการอนุมัติโครงการร่วมทุนลงจากเดิม 48 เดือนเป็นไม่เกิน 12 เดือน แต่ยังมีความโปร่งใสเหมือนเดิม โดยสิ่งที่แตกต่างจากเดิมคือจะมีการตั้งคณะกรรมการ PPPs ที่มีนายกรัฐมนตรี เป็นประธาน เพื่อพิจารณาอนุมัติโครงการ มี รมว.คลังเป็นรองประธาน มีผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ อธิบดีกรมบัญชีกลาง เลขาธิการสภาพัฒน์ เป็นกรรมการโดยตำแหน่งและผู้ทรงคุณวุฒิที่ ครม.แต่งตั้งอีกไม่เกิน 7 คน เป็นกรรมการร่วมด้วย

 ทั้งนี้ คณะกรรมการ PPPs จะมีหน้าที่จัดทำแผนยุทธศาสตร์การร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชนเพื่อเสนอขอความเห็นชอบต่อ ครม. โดยจะต้องมีระยะเวลาดำเนินการไม่น้อยกว่า 5 ปี รวมถึงพิจารณาเสนอแนะมาตรการ หรือแนวทางด้านการเงินการคลังในการสนับสนุนเอกชนให้ร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ และพิจารณาให้ความเห็นชอบการไม่ใช้วิธีการประมูล ขณะที่ก่อนหน้านี้การให้สัมปทานหรือให้สิทธิแก่เอกชนหรือการร่วมทุนระหว่างรัฐกับเอกชนส่วนใหญ่กำหนดให้เป็นอำนาจการพิจารณาของบุคคลผู้เดียวหรือหน่วยงานเดียว และในเรื่องสำคัญจะกำหนดให้เป็นอำนาจของรัฐมนตรี ทำให้การพิจารณาไม่มีหลักเกณฑ์ที่แน่นอน

 แนะขึ้นบัญชีดำบริษัทโกงถาวร

 นายคณิศ แสงสุพรรณ ผู้อำนวยการมูลนิธิสถาบันวิจัยนโยบายเศรษฐกิจการคลัง ให้ความเห็นว่า โดยรวมแล้วกฎหมายฉบับใหม่ถือว่าได้นำข้อดีของกฎหมายเดิมมาใส่ไว้และปรับปรุงแก้ไขในจุดที่ยังเป็นช่องโหว่ โดยเฉพาะการตั้งคณะกรรมการ PPPs ที่มีนายกฯ เป็นประธานนั้นค่อนข้างเห็นด้วยเพื่อให้มีความโปร่งใสและรัดกุมยิ่งขึ้นจากเดิมการพิจารณาโครงการร่วมทุนจะไม่ชัดเจน มีการปรับปรุงแผนการลงทุนบ่อยครั้งและใช้เวลานาน เช่น โครงการรถไฟฟ้าเอ็มอาร์ที

 นอกจากนี้ อยากเสนอว่าในส่วนของมาตรา 29 ที่จะมีการจัดทำบัญชีรายชื่อเอกชนที่มีลักษณะไม่สมควรให้ร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ โดยกำหนดให้ผู้ที่มีรายชื่อในบัญชีดำ (แบล็กลิสต์) เช่น เป็นผู้ทิ้งงาน หรือถูกบอกเลิกสัญญาไม่มีสิทธิได้รับคัดเลือกให้เป็นคู่สัญญาเป็นเวลา 2 ปีนับจากวันที่ถูกบรรจุในรายชื่อนั้น มองว่าควรจะมีการกำหนดที่เข้มงวดกว่านี้โดยหากถูกจับได้ว่ามีการโกง ก็ควรถูกแบล็กลิสต์ตลอดไป

 “กฎหมายใหม่เป็นการปรับวิธีคิด แต่เป็นห่วงองค์กรที่ตั้งขึ้นต้องมีความอิสระในการทำงานและสามารถทำตามนโยบายรัฐบาลได้ จึงมองว่ากฎหมายน่าจะผ่านออกมาได้ แต่ห่วงช่วงนี้ใกล้จะมีการเลือกตั้ง หากคนใหม่เข้ามาก็อาจจะมองว่าไม่ดี และเริ่มต้นนับหนึ่งใหม่ จึงอยากให้ทุกภาคส่วนช่วยกันผลักดันเพื่อประโยชน์ของประเทศชาติ”

 ขณะที่ ศ.พิเศษ เข็มชัย ชุติวงศ์ อธิบดีอัยการฝ่ายคณะกรรมการอัยการ ระบุว่า กฎหมายใหม่ได้แก้ไขไม่ต้องส่งร่างสัญญาที่รัฐทำกับเอกชนที่เข้ามาร่วมลงทุนแบบ PPPs ให้อัยการสูงสุดตรวจสอบ เพื่อตัดขั้นตอนให้รวดเร็วขึ้น ซึ่งมองว่าการตรวจร่างสัญญาเป็นหน้าที่ของอัยการและเป็นสิ่งจำเป็น  เพราะเรายังไม่มีสัญญามาตรฐาน และอัยการไม่สามารถตรวจสอบไปถึงร่างทีโออาร์ที่ประกาศไปแล้วหรือข้อเสนอของเอกชนได้ จึงควรส่งให้อัยการสูงสุดตรวจสอบสัญญาเหมือนเดิม เพราะอัยการมีหน้าที่รักษาผลประโยชย์ของรัฐ และให้คำปรึกษากับรัฐ อีกทั้งมองว่าประเด็นที่กฎหมายเดิมและกฎหมายใหม่ยังไม่ให้ความสำคัญคือเรื่องของการเจรจาต่อรองกับเอกชนก่อนทำสัญญา  
 
 อัยการอีกท่านให้ความเห็นถึงกรณีของคู่สัญญากับรัฐที่ต้องไม่เป็นบริษัทที่ถูกขึ้นบัญชีดำ 2 ปีนั้น ตามระเบียบพัสดุของสำนักนายกรัฐมนตรีมีการกำหนดไว้แล้ว ซึ่งในการร่วมลงทุนกับโครงการขนาดใหญ่ของรัฐนั้น ควรจะกำหนดชัดเจนไปเลยว่าหากบริษัทใดเคยถูกศาลพิพากษาว่ามีการทุจริตจริงก็ควรถูกตัดสิทธิการเข้าร่วมประมูลงานกับรัฐตลอดไป เพื่อให้เอกชนมีความตระหนักมากขึ้นและน่าจะช่วยสกัดไม่ให้มีการจ้องกระทำการทุจริตโดยอาศัย 3 ประสานคือนักการเมือง ข้าราชการและเอกชนได้ในระดับหนึ่ง 

 นอกจากนี้ ยังเสนอให้ดึงประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมด้วย เพราะบางโครงการอาจกระทบสิทธิของประชาชน โดยในมาตรา 7 ควรเปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามามีส่วนกำหนดทิศทางการลงทุนของประเทศชาติด้วย โดยเฉพาะเมกะโปรเจกท์ต่างๆ รวมถึงกระบวนการทำอีไอเอและเอชไอเอ ควรมีการกำหนดความชัดเจนในร่างกฎหมายเพื่อใหัการทำงานของคณะกรรมการพีพีพีมีความปลอดภัยและไม่มีการหมกเม็ดในประเด็นนี้

  "มูลค่าโครงการที่กำหนดไว้พันล้านบาทอยู่ที่การตีความและมีความซ้ำซ้อนมาก ถ้าจะให้ชัดเจนควรดูที่รูปแบบของโครงการมากกว่าและควบคุมโดยคณะกรรมการย่อย หากเป็นโครงการต่ำกว่าพันล้านในส่วนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็ต้องมีกลไกลคล้ายกับคณะกรรมการ PPPs ชุดใหญ่ นอกจากนั้น ในส่วนของมาตรา 30 ควรมีการกำหนดเรื่องของค่าปรับ ค่าเสียหายเพิ่มเติมเข้าไปให้ชัดเจน รวมถึงการให้โอนสิทธิสัมปทานไปให้บริษัทอื่นนั้นต้องระบุให้ชัดในกฎหมายด้วยว่าเข้าข่ายในกรณีใดบ้าง จากที่กำหนดไว้เพียงทำได้เมื่อเอกชนละทิ้งงาน เพราะอาจมีปัญหาในอนาคต"

 สำหรับการรับฟังความคิดเห็นจากภาคเอกชน ซึ่งส่วนใหญ่เป็นบริษัทกฎหมายและกลุ่มบริษัทรับเหมาก่อสร้าง ได้เสนอแนะว่าร่างกฎหมายใหม่ควรเปิดช่องให้เอกชนเข้าไปเป็นตัวแทนในคณะกรรมการ PPPs ด้วย เนื่องจากมองว่ากฎหมายใหม่ไม่ค่อยเปิดกว้างให้เอกชนเข้าร่วมแสดงความเห็นหรือกำหนดกรอบนโยบายเท่าที่ควร เป็นลักษณะของการควบคุมและสั่งการ ซึ่งอาจจะทำเพื่อป้องกันการทุจริต แต่ก็อาจะทำให้โครงการลงทุนไม่เดินหน้าเหมือนที่ผ่านมา ส่วนการตั้งกองทุนพันล้านบาทมาศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการนั้น เห็นด้วยและยอมจ่ายเงินเข้ากองทุน เพราะที่ผ่านมาไม่มีหน่วยงานหรือเจ้าภาพทำการศึกษาพิจารณาโครงการที่ชัดเจน ทำให้ยิ่งเกิดความล่าช้า

 อย่างไรก็ตามกฎหมาย PPPs ฉบับใหม่ที่ทุกฝ่ายคาดหวังว่าจะนำมาบังคับใช้แทนกฎหมายร่วมทุนที่มีปัญหามายาวนานนั้น แม้จะเป็นรูปเป็นร่างแล้ว แต่หากจะให้มีผลบังคับใช้ได้ทันกับการลงทุนในโครงการขนาดใหญ่ของรัฐที่กำลังจะทยอยออกมาจำนวนมากนั้น คงต้องได้รับการผลักดันจากฝ่ายการเมืองด้วย ซึ่งสถานการณ์ขณะนี้ก็ยังน่าเป็นห่วงว่าจะมีการยุบสภาเลือกตั้งใหม่เมื่อไหร่กฎหมายก็อาจค้างเติ่งรอรัฐบาลใหม่มาสานต่อ ซึ่งใช้เวลาอีกนานพอสมควร