'อำนาจพิเศษ'ช่วงเปลี่ยนผ่าน-'ข้าราชการ'เป็นใหญ่ | คมชัดลึก

            ข้อเสนอข้อ 16 ของคณะรัฐมนตรี โดยเฉพาะในข้อ 16 ที่ให้มีช่วงเฉพาะกิจ-เฉพาะกาล ยกเว้นหลักเกณฑ์บางประการ ในช่วงเปลี่ยนผ่านเพื่อประโยชน์ในการรักษาสถานการณ์นั้น มีการคาดหมายกันว่า อาจมี “บทเฉพาะกาล” ให้มีเนื้อหาเหมือน “รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2521”

            ดังนั้นมาดูกันว่า “รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2521” ซึ่งเป็นฉบับที่ 13 ของประเทศ มีเนื้อหาอย่างไรบ้าง

            รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2521 มีบทบัญญัติทั้งหมดรวมบทเฉพาะกาล 206 มาตรา โดย “บทเฉพาะกาล” มีผลใช้บังคับอยู่ในช่วง 4 ปีแรกของการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ (ขณะที่ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา มีความคิดว่า ช่วงเปลี่ยนผ่าน ควรมีระยะเวลา 5 ปี)

            รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2521 ได้ใช้บังคับเป็นเวลานานถึง 12 ปีเศษ ยาวนานถึง 3 นายกรัฐมนตรี คือ พล.อ.เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์, พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ และพล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ ทั้งนี้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2521 กลายเป็นฐานอำนาจส่งผลให้ พล.อ.เปรม ก้าวขึ้นเป็นนายกฯ ได้ถึง 8 ปี ทั้งที่ไม่ได้ลงสมัครรับเลือกตั้งและมาถูกยกเลิกเอาตอนการรัฐประหารของคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) ภายใต้การนำของ พล.อ.สุนทร คงสมพงษ์ ที่ได้เข้าทำการยึดอำนาจการปกครองประเทศจากรัฐบาลของ พล.อ.ชาติชาย เมื่อวันที่ 23 กุมภาพันธ์ 2534

            สำหรับหลักการสำคัญใน “บทเฉพาะกาล” ซึ่งใช้ในระยะเวลา 4 ปีแรก นับแต่วันรัฐธรรมนูญประกาศใช้บังคับ ก็คือ 1.ผู้สมัครรับเลือกตั้ง ส.ส. ไม่ต้องสังกัดพรรค 2.ยังไม่ได้แยกข้าราชการประจำออกจากการเมือง คือ ข้าราชการประจำเป็นรัฐมนตรี, นายกรัฐมนตรีได้, นายกฯ ไม่ต้องมาจาก ส.ส. 3. วุฒิสมาชิกที่มาจากการแต่งตั้ง มีอำนาจมาก กล่าวคือ มีอำนาจร่วมกับส.ส.ในการจัดตั้งรัฐบาล, ลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีได้, ประธานวุฒิสภา เป็นประธานรัฐสภา

            ลักษณะดังกล่าวทำให้สภาพการปกครองในช่วงที่ใช้บทเฉพาะกาลนั้น เป็น “อำมาตยาธิปไตย” หรือการปกครองของข้าราชการประจำนั่นเอง ดังมีลักษณะต่อไปนี้

            (1) เมื่ออำนาจจัดตั้งและไว้วางใจในรัฐบาล คือ อำนาจของรัฐสภา ซึ่งมีวุฒิสมาชิกร่วมอยู่ด้วยเป็นจำนวนถึง 2 ใน 3 ของจำนวนสมาชิกรัฐสภาทั้งหมดเช่นนี้ เมื่อรวมกับเสียงของสมาชิกที่เหลืออีกเพียงเล็กน้อย อำนาจสำคัญนี้ ก็จะตกอยู่แก่กลุ่มข้าราชการประจำโดยสิ้นเชิง นายกฯ จึงมาจากความไว้วางใจของกลุ่มข้าราชการประจำก่อน จากนั้นนายกฯ จึงเลือกพรรคการเมืองบางส่วน และบุคคลอื่นเข้าร่วมรัฐบาลอีกครั้งหนึ่ง ซึ่งเมื่อมีปัญหาเกิดขึ้น ก็จำต้องมีการปรับคณะรัฐมนตรีอยู่เป็นระยะๆ ไปเรื่อยๆ และจะสิ้นสุดลงก็ต่อเมื่อนายกฯ สิ้นความไว้วางใจจากกลุ่ม ข้าราชการประจำจนต้องลาออกไป

            (2) เมื่อมีอำนาจจากระบบข้าราชการประจำมาแทรกแซงเช่นนี้ การทำงานในลักษณะระบบรัฐสภาจึงไม่เกิดขึ้น เริ่มตั้งแต่นายกฯ เอง ก็ต้องรับผิดชอบต่อข้าราชการประจำ พรรคฝ่ายค้านก็ไม่มี มีแต่พรรคที่ไม่ได้เป็นรัฐบาลและพยายามขอนายกฯ เพื่อเข้าร่วมรัฐบาลเท่านั้น ระบบรัฐสภาที่เน้นถึงความตื่นตัวต่อความรับผิดชอบตามระบบผู้แทนจึงไม่เกิดขึ้น เพราะได้ถูกแทรกแซงโดยอำนาจของข้าราชการประจำจนขาดลอยจากระบบผู้แทนไปในที่สุด

            ดังนั้น ที่เคยมีผู้เฉลยสูตรว่า ข้อเสนอข้อ 16 ของครม. ก็คือ การให้ ส.ว. ร่วมเลือกนายกฯ และให้ส.ว. มาจากการสรรหา รวมทั้งให้มีการเลือก ส.ส. เขต เพียงอย่างเดียว (ซึ่งส่วนหนึ่งก็จะเข้ามาเป็นฝ่ายค้าน เป็นไม้ประดับ แต่ส่วนมากจะเข้ามาร่วมกับ ส.ว จัดตั้งรัฐบาล เลือกนายกฯ) จึงเป็นการทำให้นายกฯ อยู่ภายใต้การครอบงำของข้าราชการ

            เป็นการ “ถอยหลัง” กลับไปสู่ยุคก่อนที่ “ข้าราชการ” เป็นใหญ่ หลังจากที่ช่วงหลัง นักการเมือง พรรคการเมือง เป็นใหญ่มานาน