‘10ความจำเป็น’สถาบันวิเคราะห์งบฯประจำรัฐสภา | คมชัดลึก

             คำชี้แจง 10 ประการ ถึงความจำเป็นและประโยชน์ของการจัดตั้ง “สถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา” เผยแพร่ในงานสัมมนาเรื่อง “การจัดตั้งสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภาในบริบทสังคมและการเมืองไทย” จัดโดยสถาบันพระปกเกล้า เมื่อวันพุธที่ 25 พฤศจิกายน ที่ผ่านมา มีสาระน่าสนใจ ดังนี้

             1.ทำไมต้องมีสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา (พีบีโอ) หลักการของระบอบประชาธิปไตยคือฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจเท่าเทียมกัน แต่ในทางปฏิบัติการตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารมิได้เป็นไปตามทฤษฎี ตัวอย่างเช่นในเรื่องการใช้เงินแผ่นดิน แม้ฝ่ายนิติบัญญัติจะสามารถตรวจสอบกลั่นกรองและควบคุมการใช้จ่ายงบประมาณของฝ่ายบริหารได้ระดับหนึ่ง แต่มีข้อจำกัดที่สำคัญคือ สมาชิกรัฐสภาไม่มีหน่วยงานสนับสนุนด้านข้อมูลและการวิเคราะห์ทางการคลังและงบประมาณ ขณะที่ฝ่ายบริหารมีหน่วยงานสนับสนุนมากมาย เช่น สำนักงบประมาณ กระทรวงการคลัง สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เป็นต้น

             การจัดตั้งสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา หรือ พีบีโอ เป็นแนวทางที่ประเทศต่างๆ ทั่วโลกให้ความสนใจมากขึ้นเรื่อยๆ เพื่อแก้ปัญหาความไม่เท่าเทียมกันในทางปฏิบัติของอำนาจทั้งสองส่วนดังกล่าว

             สำหรับกรณีของไทยก็มีปัญหาการมีอิทธิพลของฝ่ายบริหารเหนือฝ่ายนิติบัญญัติในหลายแง่มุมจนก่อให้เกิดความไม่เชื่อมั่นของประชาชนกลุ่มหนึ่งต่อการทำงานของฝ่ายนิติบัญญัติและของนักการเมืองโดยรวม นำไปสู่การเผชิญหน้าระหว่างประชาชนอันนำมาสู่การยึดอำนาจของทหารในที่สุด ปัญหานี้สามารถบรรเทาลงได้ด้วยการจัดตั้งพีบีโอ ไม่มากก็น้อย เพราะสมาชิกรัฐสภาทั้งที่สังกัดพรรครัฐบาลหรือไม่สังกัดพรรครัฐบาลล้วนสามารถใช้ประโยชน์จากบทวิเคราะห์ของพีบีโอช่วยให้สามารถทำงานในรัฐสภาได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น เพิ่มความเชื่อมั่นต่อระบบรัฐสภาและระบอบประชาธิปไตยโดยรวม

             นอกจากนี้ พีบีโอ ที่ประสบความสำเร็จทั่วโลกยังมีบทบาทสำคัญในการให้บริการภาคประชาชน เพราะภาคประชาชนสามารถใช้บทวิเคราะห์ที่เป็นกลางทางการเมืองของพีบีโอในการติดตามและตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหารที่ตนเลือกเข้ามา ซึ่งเป็นรากฐานของการปกครองระบอบประชาธิปไตยเช่นกัน

             2.การออกแบบร่างพ.ร.บ.สถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภาใช้หลักการใด ร่าง พ.ร.บ.นี้ถูกออกแบบภายใต้หลักการ 4 ประการคือ (ก) สอดคล้องกับมาตรฐานสากล (ข) ปรับให้เข้ากับบริบทสังคมการเมืองไทย (ค) มีบทเฉพาะกาลเพื่อเชื่อมโยงการบรรลุวัตถุประสงค์ทั้งระยะสั้นและระยะยาว รวมทั้งการ (ง) เปิดโอกาสให้มีการปรับปรุงกฎหมายเป็นระยะให้สอดคล้องกับสถานการณ์ที่อาจเปลี่ยนแปลงไป และหลักการสากลของพีบีโอควรมีความเป็นอิสระอย่างรับผิดชอบ มีความเป็นกลางทางการเมือง

             3.การทำงานของสถาบันมีความซ้ำซ้อนกับหน่วยงานที่มีอยู่แล้วหรือไม่ ไม่ซ้ำซ้อน โดยพิจารณาจากแต่ละหน่วยงานที่อาจมีการทำงานใกล้เคียงกัน แต่หน่วยงานส่วนใหญ่เป็นหน่วยงานในสังกัดฝ่ายบริหาร ในขณะที่พีบีโอรับผิดชอบต่อฝ่ายนิติบัญญัติ จึงไม่ซ้ำซ้อนตามหลักการตั้งสถาบันทำหน้าที่วิเคราะห์การใช้งบประมาณและนโยบายรัฐบาลว่ามีผลทางการคลังอย่างไร เช่นผลต่อรายได้ รายจ่าย หนี้สาธารณะ ผลต่อเศรษฐกิจ ความยากจน การกระจายรายได้

             4.การทำงานของสถาบันจะสร้างความขัดแย้งกับหน่วยงานอื่นของฝ่ายบริหารโดยไม่จำเป็นหรือไม่ ไม่จำเป็นเสมอไป โดยเฉพาะเมื่อทั้งพีบีโอและหน่วยงานของฝ่ายบริหารทำหน้าที่อย่างตรงไปตรงมา หากมีความแตกต่างในผลการวิเคราะห์ก็จะเป็นความแตกต่างอย่างเป็นมิตร ในทางตรงกันข้ามผลการวิเคราะห์อาจตรงกันในสาระสำคัญก็เป็นได้ ในกรณีเช่นนั้นทั้งสมาชิกรัฐสภาและประชาชนทั่วไปจะเพิ่มความเชื่อมั่นต่อการทำงานของหน่วยงานฝ่ายบริหารว่าปลอดจากอิทธิพลทางการเมืองเช่นกัน

             5.หน่วยงานวิเคราะห์งบประมาณในสังกัดฝ่ายบริหารไม่มีความเป็นกลางทางการเมืองจริงหรือ ไม่จำเป็นเสมอไป แล้วแต่บริบทของแต่ละประเทศ ในหลายประเทศหน่วยงานในสังกัดฝ่ายบริหารสามารถเป็นกลางทางการเมืองได้ อย่างไรก็ตามการสังกัดฝ่ายบริหารก็ก่อให้เกิดข้อจำกัดตามธรรมชาติได้ เช่นการจัดลำดับความสำคัญของเรื่องที่จะวิเคราะห์อาจไม่ตรงกับความต้องการฝ่ายนิติบัญญัติหรือประชาชนส่วนใหญ่ได้ ทำให้ไม่มีการวิเคราะห์ผลกระทบการคลังของบางนโยบายที่ฝ่ายนิติบัญญัติสนใจแต่ฝ่ายบริหารไม่ให้ความสำคัญ จึงเท่ากับพีบีโอจะช่วยเสริมช่องว่างเหล่านี้

             อีกประการสำหรับนโยบายที่สำคัญและมีผลต่อการใช้เงินแผ่นดินสูง ควรมีการการวิเคราะห์จากหลายๆ แหล่งที่มีคุณภาพสูง ประโยชน์จะมากกว่าการมีหน่วยงานเดียว ฝ่ายเดียว ทำการวิเคราะห์

             6.ทำไมต้องเสนอให้ตั้งสถาบันอยู่นอกระบบราชการรวมทั้งนอกระบบราชการรัฐสภาด้วย มีเหตุผลสองประการ ประการแรกคือการรักษาความเป็นอิสระทางวิชาการและการบริหารของสถาบันพีบีโอ มิให้ใกล้ชิดนักการเมืองมากเกินไป ประการสองคือเนื่องจากการวิเคราะห์ของพีบีโอต้องมีความแม่นยำ คุณภาพสูง รวมทั้งมีความเป็นกลางทางการเมือง นักวิเคราะห์และพนักงานของพีบีโอ จึงต้องเป็นบุคลากรที่มีคุณภาพสูงและมีใจรักความเป็นอิสระ การอยู่ภายใต้ระบบราชการอาจทำให้รับสมัครบุคคลการลักษณะดังกล่าวได้ยาก ไม่ว่าจะด้วยเหตุผลของกฎระเบียบ โครงสร้างอำนาจ และอัตราเงินเดือน

             7.การมีสถาบันทำหน้าที่ตรวจสอบจะทำให้หน่วยราชการและข้าราชการมีงานมากขึ้นในต้องชี้แจงการทำงานหรือไม่ ไม่เป็นความจริง เพราะสถาบันพีบีโอไม่มีหน้าที่ตรวจสอบการทำงานของหน่วยงานรัฐ โดยพีบีโอเพียงนำข้อมูลระดับมหภาคหรือของนโยบายที่สำคัญและมีผลกระทบทางการคลังสูงมาทำการวิเคราะห์เท่านั้น การขอข้อมูลก็มิได้เป็นไปในลักษณะจับผิด เนื่องจากไม่ใช่หน้าที่พีบีโอดังที่กล่าวแล้ว

             ในทางตรงข้าม หากพีบีโอทำหน้าที่ได้ดีในการช่วยสมาชิกรัฐสภาในการวิเคราะห์งบประมาณอย่างเป็นระบบและตามหลักวิชา การซักถามหรือขอข้อมูลของสมาชิกรัฐสภาจากหน่วยงานของรัฐน่าจะเป็นไปอย่างมีตรงประเด็นและมีเหตุมีผลมากขึ้น

             8.ภาระต่องงบประมาณของสถาบันมีจำนวนมากเกินไปและคุ้มค่าเงินหรือไม่ แม้ร่างพ.ร.บ.จะเสนอให้มีกองทุนพีบีโอที่อาจสะสมเงินงบประมาณได้ถึง 2,500 ล้านบาท แต่เงินงบประมาณนี้เป็นการสะสมซึ่งอาจใช้เวลาหลายปี ในแต่ละปีงบประมาณที่พีบีโอต้องใช้น่าจะอยู่ในช่วง 100-200 ล้านบาทต่อปีเท่านั้น ซี่งหากเทียบกับการประหยัดงบประมาณหากผลการวิเคราะห์ของพีบีโอนำไปสู่การทำนโยบายภาครัฐที่เหมาะสมขึ้น ตรงกับความต้องการของประชาชนอย่างแท้จริงมากขึ้นแล้ว น่าจะคุ้มค่ามาก เพราะงบประมาณที่อาจประหยัดได้ดังกล่าวอาจมียอดเงินระดับหลายพันล้าน หลายหมื่นล้านบาทหรือแม้กระทั่งมากกว่า

             9.ทำไมสถาบันพีบีโอจึงควรมีกองทุนของตัวเอง กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (ไอเอ็มเอฟ) พบว่าประเทศที่มีหน่วยงานในลักษณะพีบีโอ อย่างน้อย 22 ประเทศ จากทั้งหมด 27 ประเทศ ได้ระบุไว้ในตัวกฎหมายถึงความเป็นอิสระจากการแทรกแซงทางการเมือง และอย่างน้อย 12 ประเทศกำหนดมาตรการปกป้องทางงบประมาณให้แก่หน่วยงานการจัดตั้งกองทุนให้กับสถาบันพีบีโอเป็นแนวทางหนึ่งในการสร้างสมดุลระหว่างการความจำเป็นในการสร้างความเป็นอิสระทางงบประมาณ และการทำให้พีบีโอยังต้องมีความรับผิดชอบต่อรัฐบาลและสภาที่มาจากการคัดเลือกของประชาชนซึ่งเป็นผู้อนุมัติงบประมาณรายปี

             10.เมื่อตั้งขึ้นมาแล้วจะมีแนวทางอย่างไรที่ทำให้พีบีโอเป็นองค์กรที่มีความน่าเชื่อถือและยั่งยืนได้ การสร้างความน่าเชื่อถือของพีบีโอต้องเริ่มตั้งแต่วันแรกของการก่อตั้ง โดยต้องรับสมัครบุคคลากรที่ไม่เพียงมีทักษะทางวิชาการสูง แต่ต้องเข้าใจภารกิจของพีบีโอที่ดีอย่างลึกซึ้ง โดยเฉพาะอย่างผู้นำองค์กรคนแรกจะมีผลในการกำหนดทิศทางที่ถูกต้อง รู้จักใช้ความเป็นอิสระขององค์กรอย่างเหมาะสมและไม่เกินขอบเขตที่กำหนดในกฎหมาย สามารถสื่อสารกับสมาชิกรัฐสภาและสาธารณชนได้เป็นอย่างดี ที่สำคัญคือต้องรักษาความเป็นกลางทางเมืองและไม่ฝักใฝ่พรรคการเมืองอย่างเคร่งครัด ต้องบริหารองค์กรให้ผลิตบทวิเคราะห์ที่มีความแม่นยำ ในขณะที่รักษาความโปร่งใสและสามารถรับการตรวจสอบจากทุกฝ่ายได้ แนวทางเช่นนี้จะช่วยสร้างความยั่งยืนให้สถาบันได้ในระยะยาว