ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับสถาบันวิเคราะห์งบฯรัฐสภา | คมชัดลึก

             หากร่าง พ.ร.บ.สถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา ไทย พีบีโอ (Thai PBO) ผ่านเป็นกฎหมาย ไทย พีบีโอ จะเป็นหน่วยงานที่ช่วยสร้างวินัยการคลังภายใต้ระบอบประชาธิปไตยไม่มีความซ้ำซ้อนกับหน่วยงานรัฐอื่น มีความคุ้มค่าเพราะหากทำหน้าที่ได้ดีแล้วจะสามารถช่วยประหยัดการใช้เงินแผ่นดินได้มาก

             หลังจากสภาปฏิรูปแห่งชาติให้ความเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา หรือที่ผู้เขียนจะขอเรียกเพื่อความสะดวกว่า ไทย พีบีโอ ก็ได้ส่งต่อให้รัฐบาลพิจารณาเนื่องจากเป็นร่าง พ.ร.บ.ที่เกี่ยวข้องกับการเงิน ปัจจุบันอยู่ระหว่างรวบรวมความเห็นจากหน่วยงานต่างๆ เพื่อเสนอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาว่าจะส่งต่อให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณาต่อว่าจะผ่านออกมาเป็นกฎหมายและทำการจัดตั้งสถาบันไทย พีบีโอนี้หรือไม่

             หลายท่านอาจยังไม่คุ้นเคยว่า ไทย พีบีโอ คืออะไร ผมจึงขออธิบายคร่าวๆ ก่อน จากนั้นจะขออนุญาตกล่าวถึงหลายประเด็นที่ยังมีความเข้าใจคลาดเคลื่อนเกี่ยวกับ ไทย พีบีโอ

             การจัดตั้งหน่วยงานลักษณะพีบีโอ เป็นแนวทางที่ประเทศต่างๆ ทั่วโลกให้ความสนใจมากขึ้น เพื่อแก้ปัญหาความไม่เท่าเทียมกันในทางปฏิบัติของอำนาจบริหารและอำนาจนิติบัญญัติในการกำหนดว่า เงินแผ่นดิน (ทั้งเงินในงบประมาณและนอกงบประมาณ) ควรใช้จ่ายในเรื่องใดจึงจะก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อประเทศชาติทั้งในระยะสั้นและระยะยาว ที่เป็นเช่นนั้นเพราะฝ่ายบริหารหรือรัฐบาลสามารถเข้าถึงข้อมูลและได้รับการสนับสนุนด้านการวิเคราะห์ผลกระทบทางการคลังมากกว่าฝ่ายนิติบัญญัติ ทำให้ฝ่ายหลังไม่สามารถทำหน้าที่กำกับและตรวจสอบการใช้เงินของฝ่ายแรกได้อย่างที่ควรเป็นในระบบประชาธิปไตยที่แท้

             กรณีของไทยเองก็มีปัญหาการมีอิทธิพลของฝ่ายบริหารเหนือฝ่ายนิติบัญญัติในหลายแง่มุมจนก่อให้เกิดความไม่เชื่อมั่นของประชาชนกลุ่มหนึ่งต่อการทำงานของฝ่ายนิติบัญญัติและของนักการเมืองโดยรวม นำไปสู่การเผชิญหน้าระหว่างประชาชนอันนำมาสู่การยึดอำนาจของทหารในที่สุด ปัญหานี้สามารถบรรเทาลงได้ด้วยการจัดตั้งพีบีโอไม่มากก็น้อย เพราะสมาชิกรัฐสภาทั้งที่สังกัดพรรครัฐบาลหรือไม่สังกัดพรรครัฐบาลล้วนสามารถใช้ประโยชน์จากบทวิเคราะห์ของพีบีโอช่วยให้สามารถทำงานในรัฐสภาได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้นเพิ่มความเชื่อมั่นต่อระบบรัฐสภาและระบอบประชาธิปไตยโดยรวม

             ร่าง พ.ร.บ.ไทย พีบีโอ ถูกออกแบบมาเพื่อให้ทำหน้าที่พีบีโอตามหลักสากล กล่าวคือมีความเป็นอิสระอย่างรับผิดชอบ (independence with accountability) มีความเป็นกลางทางการเมืองไม่ฝักใฝ่พรรคหรือกลุ่มการเมืองใด มีความน่าเชื่อถือและลุ่มลึกทางวิชาการ และได้มีการปรับให้เข้ากับบริบทสังคมการเมืองไทยโดยคำนึงถึงความสมดุลของอำนาจและความรับผิดชอบของฝ่ายการเมืองในรัฐสภาและฝ่ายตรวจสอบนอกรัฐสภา ผ่านองค์ประกอบ/คุณสมบัติ/การสรรหาของคณะกรรมการสถาบันและคณะกรรมการวิชาการ

             ในส่วนความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนนั้น ประการแรกเข้าใจว่า การทำงานของ ไทย พีบีโอ ซ้ำซ้อนกับหน่วยงานอื่นที่มีอยู่แล้ว เช่น สำนักงบประมาณ สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ซึ่งไม่จริง เพราะทั้งสองหน่วยงานอยู่ภายใต้ฝ่ายบริหาร ในขณะที่ไทย พีบีโอ ถูกออกแบบให้รับผิดชอบต่อฝ่ายนิติบัญญัติ หลักการคานอำนาจระหว่างสองฝ่ายที่กล่าวถึงข้างต้น จึงชัดเจนว่าไม่ซ้ำซ้อน สำหรับหน่วยงานอื่นเช่นสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน แม้จะเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญปี พ.ศ.2550 แต่ทำหน้าที่ต่างกัน โดย สตง.ทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้เงินงบประมาณของหน่วยงานรัฐว่าเป็นไปอย่างถูกต้องตามระเบียบ มีความโปร่งใส คุ้มค่า และปลอดการคอร์รัปชั่นหรือไม่ ส่วนพีบีโอทำให้หน้าที่วิเคราะห์การใช้งบประมาณและนโยบายรัฐบาลว่ามีผลทางการคลังอย่างไร เช่นผลต่อรายได้ รายจ่าย หนี้สาธารณะ ผลต่อเศรษฐกิจ ความยากจน การกระจายรายได้

             ความเข้าใจคลาดเคลื่อนต่อมาคือ ไทย พีบีโอ จะทำให้หน่วยราชการมีภาระมากขึ้นจากการถูกตรวจสอบของ ไทย พีบีโอ ซึ่งไม่จริงเสมอไป เพราะ ไทย พีบีโอ ไม่มีหน้าที่ตรวจสอบการทำงานของหน่วยงานรัฐ ไม่ว่าจะเป็นการดำเนินการ การใช้งบประมาณ หน้าที่เหล่านั้นเป็นของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินและหน่วยงานอื่น พีบีโอเพียงนำข้อมูลระดับมหภาคหรือของนโยบายที่สำคัญและมีผลกระทบทางการคลังสูงมาทำการวิเคราะห์เท่านั้น ในทางตรงข้าม หาก ไทย พีบีโอ ทำหน้าที่ได้ดีในการช่วยสมาชิกรัฐสภาในการวิเคราะห์งบประมาณอย่างเป็นระบบและตามหลักวิชาแล้ว การซักถามหรือขอข้อมูลของสมาชิกรัฐสภาจากหน่วยงานของรัฐน่าจะเป็นไปอย่างตรงประเด็นมากขึ้น

             อาจมีข้อทักท้วงว่า การตั้งหน่วยงานใหม่เช่น ไทย พีบีโอ เป็นภาระต่องบประมาณ ในความเป็นจริงภาระต่องบประมาณไม่มากเลย คืออยู่ระหว่างปีละ 100-200 ล้านบาทเท่านั้น ซึ่งหากเทียบกับการประหยัดงบประมาณหากผลการวิเคราะห์ของพีบีโอ นำไปสู่การทำนโยบายภาครัฐที่เหมาะสมขึ้น ตรงกับความต้องการของประชาชนอย่างแท้จริงมากขึ้นแล้ว น่าจะคุ้มค่ามาก เพราะอาจประหยัดงบประมาณได้ระดับหลายพันล้านถึงระดับแสนล้านบาทก็เป็นได้

             ส่วนที่ร่าง พ.ร.บ.เสนอให้ ไทย พีบีโอ มีกองทุนของตนเองนั้น ก็เป็นไปตามหลักการสร้างความเป็นอิสระทางงบประมาณ ซึ่งไอเอ็มเอฟระบุว่าเป็นปัจจัยสำคัญต่อการทำงานของหน่วยงานแบบนี้ อย่างไรก็ตาม ร่าง พ.ร.บ.ได้เสนอให้มีความสมดุลระหว่างความอิสระทางงบประมาณที่ไอเอ็มเอฟกล่าวถึง และการให้ พีบีโอ ยังต้องมีความรับผิดชอบ (Accountability) ต่อรัฐบาลและสภาที่มาจากการคัดเลือกของประชาชนผ่านการของบประมาณเป็นรายปี

             ข้อทักท้วงอีกประการคือ ทำไม ไทย พีบีโอ ต้องอยู่นอกระบบราชการของรัฐสภาด้วย มีเหตุผล 2 ประการ ประการแรก คือ เป็นการรักษาความเป็นอิสระทางวิชาการและการบริหารของสถาบันพีบีโอ มิให้ใกล้ชิดนักการเมืองมากเกินไป ประการสองคือ เพื่อดึงดูดบุคลากรมีคุณภาพสูงและมีใจรักความเป็นอิสระ เนื่องจากการวิเคราะห์ของพีบีโอ ต้องมีความแม่นยำ คุณภาพสูง รวมทั้งมีความเป็นกลางทางการเมือง การอยู่ภายใต้ระบบราชการอาจทำให้รับสมัครบุคลการลักษณะดังกล่าวได้ยาก

             กล่าวโดยสรุป ไทย พีบีโอ ทำหน้าที่ส่งเสริมระบบประชาธิปไตยให้ดีขึ้น ไม่ซ้ำซ้อนกับหน่วยงานที่มีอยู่แล้ว ไม่ได้สร้างภาระจากการไปตรวจสอบการทำงานของหน่วยงานรัฐอื่น ไม่เป็นภาระต่องบประมาณมาก ในขณะที่หากทำหน้าที่ได้ดีแล้วจะสามารถช่วยประหยัดเงินแผ่นดินได้มาก