ผุดสมัชชาพลเมืองร่วมพัฒนากับองค์กรท้องถิ่น | คมชัดลึก

               เมื่อเวลา 09.45 น.วันที่ 6 ก.พ.2558  มีการประชุมคณะกรรมาธิการ (กมธ.) ยกร่างรัฐธรรมนูญ วาระพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตรา เป็นวันที่สิบห้า โดยเป็นการพิจารณาร่างรายมาตราในหมวด 7 ว่าด้วยการกระจายอำนาจและการบริหารท้องถิ่นต่อเนื่อง ในมาตรา (2/7/-)2/1 โดยสาระสำคัญเป็นการกำหนดให้มีประมวลกฎหมายท้องถิ่น เพื่อกำหนดรายละเอียดในการบริหารงานท้องถิ่น และกฎหมายที่สำคัญ 2 ฉบับ คือ 1.กฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ เพื่อกำหนดการแบ่งอำนาจหน้าที่และจัดสรรรายได้ระหว่างราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคกับองค์กรบริหารท้องถิ่น และ 2.ให้มีกฎหมายรายได้ท้องถิ่น เพื่อกำหนดอำนาจหน้าที่ในการจัดเก็บภาษีและรายได้อื่น โดยมีหลักเกณฑ์ที่เหมาะสมตามลักษณะและชนิดภาษี การจัดสรรทรัพยากรในภาครัฐ และกำหนดให้ส่วนราชการส่วนกลาง ภูมิภาค และท้องถิ่นต้องทำงานร่วมกันอย่างมีเอกภาพตามงบประมาณที่ได้รับจัดสรร ซึ่งนำความในมาตรา 283 วรรคสาม และวรรคสี่มาพิจารณา โดย อนุ กมธ.พิจารณายกร่างบทบัญญัติรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตรา ชี้แจงเจตนารมณ์ว่าเพื่อให้มีกฎหมายที่เกี่ยวกับการกระจายอำนาจของหน่วยงานท้องถิ่น ภูมิภาคอย่างมีประสิทธิภาพ และผลักดันการกระจายอำนาจที่มีเอกภาพระหว่างหน่วยงานส่วนกลาง ภูมิภาคและท้องถิ่น

               ผู้สื่อข่าวรายงานว่าในการอภิปราย กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญ ได้ท้วงติงถึงการกำหนดสาระสำคัญของประเด็นการให้มีกฎหมายรายได้ท้องถิ่น ที่ต้องคำนึงถึงความสมดุลของรายได้ในพื้นที่ท้องถิ่นที่มีความเจริญ ร่ำรวย กับพื้นที่หรือท้องถิ่นที่มีความยากจน เพื่อไม่ให้เกิดความเหลื่อมล้ำของการจัดสรรรายได้ให้กับองค์กรบริหารท้องถิ่นที่มีศักยภาพการจัดเก็บภาษีที่แตกต่างกัน ทั้งนี้ กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญ ได้เสนอตัดถ้อยคำของการกำหนดให้มีกฎหมายเกี่ยวกับท้องถิ่นออกทั้งหมด เพราะปัจจุบันมีกฎหมาย และระเบียบที่เกี่ยวข้องกับท้องถิ่นบังคับใช้อยู่แล้วถึง 21 ฉบับ อย่างไรก็ตามที่ประชุมได้ข้อสรุปร่วมกันว่าจะปรับบทบัญญัติในมาตรา (2/7/-)2/1 เป็นการวางหลักเกณฑ์ให้มีประมวลกฎหมายท้องถิ่น โดยนำกฎหมายขององค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.), องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) และเทศบาลมาประมวลร่วมกัน ซึ่งมีสาระสำคัญคือเพื่อส่งเสริมการกระจายอำนาจ มีหน่วยงานที่ทำให้การทำงานมีเอกภาพ

               จากนั้นได้เข้าสู่การพิจารณา มาตรา(2/7/-)3 ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่เขียนใหม่ ว่าด้วยการกำกับการบริหารงานขององค์กรบริหารท้องถิ่นที่ทำได้เท่าที่จำเป็นและเป็นไปเพื่อเป็นการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชน ประเทศ นอกจากนั้นได้กำหนดขอบเขตที่รัฐสามารถเข้าไปกำกับดูแลองค์กรท้องถิ่นใน 4 ประเด็น คือ 1.กำหนดมาตรฐานการปฏิบัติงานให้กับท้องถิ่นและติดตามตรวจสอบ, 2.การทำสัญญาแผน ระหว่างรัฐ ราชการส่วนภูมิภาค และองค์กรบริหารท้องถิ่น, 3.ส่งเรื่องต่อศาลปกครองให้วินิจฉัยว่า กฎคำสั่ง หรือการกระทำของผู้บริหารท้องถิ่น สภาท้องถิ่น หรือสมาชิกท้องถิ่นเป็นไปโดยมิชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย และ 4.อื่น ๆ ตามที่กฎหมายกำหนด ทั้งนี้ กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญไม่ติดใจอภิปรายขอแก้ไข จึงผ่านการพิจารณา

               ต่อด้วยพิจารณามาตรา(2/7/-)4 ว่าด้วยการกำหนดให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วมในการบริหารองค์กรบริหารท้องถิ่น รวมถึงตรวจสอบ ถอดถอนผู้บริหาร สมาชิกสภาท้องถิ่น และการออกเสียงประชามติ โดยอนุ กมธ.ฯ ได้นำความจากมาตรา 285 มาตรา 286 และมาตรา 287 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 มาพิจารณา และเพิ่มเติมบทบัญญัติให้มีสมัชชาพลเมือง ซึ่งองค์กรบริหารท้องถิ่นต้องให้การสนับสนุน โดยมีเจตนารมณ์เพื่อเป็นทางเลือกส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในท้องถิ่น อย่างไรก็ตามที่ประชุมได้อภิปรายถึงความมีศักยภาพของการมีสมัชชาพลเมืองในพื้นที่ต่าง ๆ ที่ภาคพลเมืองหรือประชาสังคมที่ยังไม่ความพร้อม จึงมีข้อเสนอให้เพิ่มถ้อยคำที่ว่า “ในท้องถิ่นที่มีความพร้อม” แต่ได้รับการท้วงติงว่าไม่เหมาะสม อีกทั้งในร่างมาตรานี้ได้เขียนให้ องค์กรบริหารท้องถิ่นสนับสนุนอาจทำให้เกิดช่องของการสร้างเวทีการเมืองของนักเลือกตั้งที่สอบตกได้ ทั้งนี้เพื่อเป็นการตอบโจทย์ของการให้ประชาชนมีส่วนร่วมควรปรับถ้อยคำที่เป็นการให้เสรีภาพของประชาชนในการจัดตั้งสมัชชาพลเมืองได้เอง เพื่อให้เกิดการพัฒนาด้วยตัวของภาคประชาชนและท้องถิ่น ทำให้ที่ประชุมได้ปรับถ้อยคำโดยมีสาระสำคัญ คือ “พลเมืองอาจรวมกันเป็นสมัชชาพลเมืองได้” ทั้งนี้ได้กำหนดให้มีที่มาจากองค์ประกอบที่หลากหลายจากพลเมืองในท้องถิ่น ส่วนที่มาของสมัชชาพลเมืองและรายละอื่นๆ จะถูกกำหนดไว้ในกฎหมายที่ว่าด้วยสมัชชาพลเมืองต่อไป

               ส่วนมาตรา (2/7/-)5 ว่าด้วยการบริหารงานบุคคลในองค์กรบริหารท้องถิ่น โดยนำความจากมาตรา 288 ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 มาพิจารณาและปรับสาระสำคัญ ได้แก่ ยกระดับให้บุคลากรองค์กรท้องถิ่นมีสถานะเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่นหรือลูกจ้างส่วนท้องถิ่น จากเดิมที่บางจังหวัดผู้ปฏิบัติงานยังมีสถานะไม่เท่ากัน เช่น กทม. มีสถานะเป็นข้าราชการ ขณะที่ระดับเทศบาล มีสถานะเป็นพนักงาน นอกจากนั้นให้รวมงานบริหารงานบุคคลจาก 3 หน่วยงาน คือ อบจ., อบต. และเทศบาล เป็นหน่วยงานเดียวภายใต้ชื่อ องค์กรกลางบริหารงานบุคคลขององค์กรท้องถิ่น ประกอบด้วย ผู้แทนของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง, ผู้แทนขององค์การบริหารท้องถิ่น, ผู้แทนข้าราชการส่วนท้องถิ่น และผู้ทรงคุณวุฒิจำนวยที่เท่ากัน ขณะที่องค์กรบริหารท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอาจมีองค์กรบริหารงานบุคคลเป็นการเฉพาะก็ได้ เพื่อทำหน้าที่พิจารณาแต่งตั้ง โยกย้ายข้าราชการท้องถิ่นทำได้อย่างมีประสิทธิภาพและเป็นไปภายใต้ระบบคุณธรรมผ่านคณะกรรมการแต่งตั้งข้าราชการส่วนท้องถิ่นโดยระบบคุณธรรม

               ทั้งนี้เจตนารมณ์ของบทบัญญัติเพื่อให้ข้าราชการท้องถิ่นสามารถโยกย้ายการทำงานในพื้นที่ได้และแก้ปัญหาขัดแย้งภายในหน่วยงาน รวมถึงป้องกันการแทรกแซงการแต่งตั้งโยกย้ายจากฝ่ายการเมือง ทั้งนี้ กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญ ได้ท้วงติงต่อประเด็นอำนาจขององค์กรกลางบริหารงานบุคคล รวมถึงขอบเขตของการโยกย้าย แต่งตั้ง หรือให้พ้นจากตำแหน่ง โดยที่ประชุมได้นำข้อหารือไปเขียนไว้ในกฎหมายที่เกี่ยวข้อง โดยการแต่งตั้งข้าราชการจะแบ่งเป็น 2 ระดับ คือ ระดับผู้บริหารองค์กร จะเป็นหน้าที่ของคณะกรรมการแต่งตั้งโดยระบบคุณธรรม ส่วนระดับอื่น ๆ นั้นจะเป็นไปตามการพิจารณาของบุคลที่เกี่ยวข้องภายใต้องค์กรกลางบริหารงานบุคคลขององค์กรบริหาร