อีกมุมองทีดีอาร์ไอวิเคราะห์‘ภาษีที่ดิน’ | คมชัดลึก

               การปฏิรูปภาษีที่ดินเป็นหัวเลี้ยวหัวต่อสำคัญของประเทศ เพราะ "ภาษีที่ดินใหม่" สามารถทำหน้าที่เป็นเครื่องมือนำไปสู่การใช้ที่ดินให้เกิดประโยชน์ตามศักยภาพและสร้างความเป็นธรรมได้ แต่ในขณะเดียวกันหากภาษีที่ดินใหม่นี้ไม่ได้รับการไตร่ตรองให้ดี อาจนำไปสู่การใช้ประโยชน์ที่ดินที่บิดเบือนไปจากศักยภาพ เป็นต้นทุนทางธุรกรรมที่บั่นทอนการพัฒนาประเทศ อีกทั้งเป็นบ่อเกิดของการทุจริตจากการใช้ดุลพินิจตีความว่า อะไรคือ ที่ดินว่างเปล่าไม่ได้ใช้ประโยชน์ ที่เจ้าของที่ดินต้องเสียภาษีสองเท่า ขณะนี้ยังไม่สามารถบอกได้ว่ารูปแบบภาษีที่ดินจะออกมาเป็นอย่างไร

               ข้อมูลเบื้องต้นชี้ให้เห็นว่า ภาษีที่ดินใหม่จะเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเชิงพาณิชย์ในอัตราร้อยละ 0.5 ของราคาประเมิน ที่อยู่อาศัยในอัตราร้อยละ 0.1 ของราคาประเมิน ที่ดินเพื่อการเกษตรในอัตราร้อยละ 0.05 ของราคาประเมิน และที่ดินว่างเปล่าหรือไม่ใช้ประโยชน์เก็บภาษีเพิ่มขึ้นเท่าตัวทุก 3 ปี แต่ไม่เกินร้อยละ 2.00 ของราคาประเมิน

               ด้วยรูปแบบภาษีที่ดินเช่นนี้ พอจะประเมินได้ว่าในส่วนของภาษีที่ดินเชิงพาณิชย์ ที่อยู่อาศัย และที่ดินเพื่อการเกษตรนั้น ภาษีที่ดินใหม่นี้จะทำให้รัฐบาลมีรายได้จากการเก็บภาษีที่ดินเพิ่มขึ้นอย่างมากซึ่งจะเป็นผลดีหากเงินรายได้ส่วนที่เพิ่มขึ้นนี้ถูกนำมาพัฒนาพื้นที่ในสิ่งที่จำเป็น

               ที่สำคัญไปกว่านั้นคือในส่วนของการเก็บภาษีที่ดินว่างเปล่าที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์ในอัตราเพิ่มขึ้นเท่าตัวทุก 3 ปี แต่ไม่เกินร้อยละ 2.00 ของราคาประเมิน ในส่วนนี้เองมีความเป็นไปได้ว่าการมีบทลงโทษผู้ที่ไม่ใช้ประโยชน์ที่ดินจะทำให้มีการนำที่ดินว่างเปล่ามาใช้ประโยชน์มากขึ้น แต่การเร่งให้มีการใช้ประโยชน์ในที่ดินว่างเปล่านั้นสังคมอาจต้องแลกกับการสูญเสียทางเศรษฐกิจอื่นๆ  เช่น เจ้าของที่ดินจะมีต้นทุนทางธุรกรรมที่สูงขึ้นจากการรวบรวมที่ดินเพื่อรอการพัฒนา ที่ดินอาจถูกแบ่งออกเป็นแปลงย่อยๆ เพื่อเร่งขายให้เกิดการใช้ประโยชน์โดยเร็ว แต่จะทำให้สังคมเสียโอกาสที่จะตักตวงประโยชน์ที่มากกว่าในอนาคตหากสามารถนำที่ดินมาพัฒนาตามช่วงที่เหมาะสม

               ดังนั้นสิ่งที่รัฐบาลควรดำเนินการในเรื่องภาษีที่ดินคือ การหยุดคิดเรื่องภาษีที่ดินไว้ก่อน เพราะภาษีที่ดินเป็นเพียงเครื่องมือหนึ่งเท่านั้นในบรรดาเครื่องมือทั้งหลายในการบริหารจัดการที่ดิน รัฐบาลควรตั้งต้นใหม่ให้ดีแล้วถามคำถามว่าสังคมไทยต้องการเห็นการใช้ประโยชน์ที่ดินเป็นไปในทิศทางใด ทั้งนี้หากกล่าวโดยทั่วไปแนวทางการบริหารจัดการที่ดินที่ดีควรนำเครื่องมือการบริหารจัดการที่ดินต่างๆ มาใช้อย่างเหมาะสมโดยเครื่องมือที่สำคัญมีสี่ประการดังนี้

               ประการที่หนึ่ง การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน และสาธารณูปโภคเป็นพื้นฐานสำคัญในการเพิ่มมูลค่าให้กับที่ดิน ปัจจุบันมีที่ดินจำนวนมากที่ไม่สามารถนำมาใช้ประโยชน์ได้เต็มศักยภาพ เพราะขาดโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญ เช่น ถนนเข้าไม่ถึง น้ำไฟยังไม่มี และที่สำคัญคือ รูปแปลงที่ดินไม่เหมาะสม เป็นที่ตาบอดบ้าง ดังนั้นการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานจึงเป็นก้าวสำคัญในการสร้างมูลค่าให้ที่ดิน และแก้ปัญหาที่ดินรกร้างว่างเปล่า

               ประการที่สอง การพัฒนาผังเมืองเพื่อควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดิน เพราะกระบวนการผังเมืองที่ใช้อยู่ยังมีข้อบกพร่องที่ต้องรีบแก้ไข ดังนั้นสิ่งที่ต้องดำเนินการ ได้แก่ การกำหนดให้ผังเมืองต้องไม่มีวันหมดอายุ เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดช่องโหว่ของอายุผังเมือง และทำให้เกิดการใช้ประโยชน์ที่ดินผิดประเภท ต้องมีการจัดทำ และบังคับใช้ผังจังหวัด และผังลุ่มน้ำเพื่อนำไปสู่การกำหนดเขตการใช้ประโยชน์ที่ดินที่เหมาะสม

               ประการที่สาม กฎหมายที่ดินต้องมีความทันสมัย มีที่ดินจำนวนมากที่มีคนต้องการนำมาใช้ประโยชน์ในรูปการให้เช่าที่ดิน แต่ไม่สามารถกระทำได้อย่างมีประสิทธิภาพ เพราะกฎหมายการเช่าที่ดินทั้งหลายสร้างความไม่เป็นธรรมปกป้องผลประโยชน์ให้แก่ผู้เช่าที่ดินมากกว่าเจ้าของที่ดิน ดังนั้นจึงมีเจ้าของที่ดินจำนวนมากยอมปล่อยให้ที่ดินเป็นที่ว่างเปล่า เพราะหากปล่อยให้ผู้อื่นเช่าไปอาจเกิดปัญหาทางกฎหมายอื่นๆ ตามมามากมาย เช่นผู้เช่าไม่ยอมออกจากที่ดินเมื่อหมดสัญญา ดังนั้นการปฏิรูปกฎหมายที่ดินให้มีความทันสมัยจึงมีความสำคัญอย่างยิ่ง

               ประการที่สี่ ระบบภาษีที่ดินต้องมีประสิทธิภาพและเป็นธรรมมากขึ้น ปัจจุบันประเทศไทยมีภาษีอยู่แล้วห้าประเภท โดยแต่ละประเภทล้วนสร้างปัญหาในรูปแบบที่แตกต่างกัน 1. ภาษีบำรุงท้องที่ที่ใช้อยู่ปัจจุบันมีอัตราจัดเก็บและฐานราคาประเมินที่ต่ำ มีการยกเว้นมาก จึงสร้างรายได้ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้น้อย 2.ภาษีโรงเรือนที่เก็บอยู่ก็มีความซ้ำซ้อนกับการเก็บภาษีรายได้ ดังนั้นการรวมเอาภาษีบำรุงท้องที่กับภาษีโรงเรือนเข้าด้วยกัน เพื่อตราภาษีที่ดินใหม่เป็นภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างตามที่รัฐบาลกำลังดำเนินการอยู่จึงเป็นทางออกที่ถูกต้องแล้ว เพียงแต่ควรจะตัดเรื่องที่ดินว่างเปล่าออกไปก่อน

               3.ภาษีมรดกที่เก็บจากการได้รับมรดกในรูปที่ดินซึ่งหากมีการตรากฎหมายภาษีมรดกใหม่ก็คงต้องยกเลิกภาษีมรดกที่ปัจจุบันเรียกเก็บอยู่จากการโอนที่ดินเพื่อมิให้ซ้ำซ้อน 4. ภาษีเงินได้จากการซื้อขายที่ดิน ซึ่งภาษีเงินได้นี้มีการเรียกเก็บที่ขัดกับหลักการภาษีเงิน กล่าวคือ หากผู้ใดขายที่ดินไปในราคาที่ต่ำกว่าตอนที่ซื้อมายังต้องเสียภาษีเงินได้ เพราะรัฐถือว่า วันที่ขายไปท่านได้เงิน โดยไม่คำนึงว่า จะกำไรหรือขายขาดทุน

               5.ภาษีธุรกิจเฉพาะซึ่งก็เป็นภาษีที่ส่งสัญญาณที่แปลกอีกเช่นกัน กล่าวคือ คนที่ซื้อที่ดินแล้วนำมาพัฒนา และรีบขายออกไปภายในห้าปีต้องเสียภาษีธุรกิจเฉพาะเพิ่มอีกด้วย ซึ่งหากรัฐไม่อยากให้คนกักตุนที่ดินหรือไม่อยากให้คนถึงครองที่ดินโดยไม่ได้ใช้ประโยชน์ ทำไมไปเก็บภาษีเพิ่มขึ้นอีก ดังนั้นจึงอยากเสนอว่าควรยกเลิกภาษีเงินได้จากการขายที่ดิน และภาษีธุรกิจเฉพาะ โดยนำภาษีทั้งสองนี้มารวมกันแล้วปรับปรุงให้เป็นภาษีที่ดินตัวใหม่เรียกว่า ภาษีกำไรส่วนเกิน

               ภาษีกำไรส่วนเกินนี้จะสร้างความเป็นธรรมในการถือครองที่ดิน เพราะจะเรียกเก็บภาษีเฉพาะส่วนที่เป็นกำไรจากการซื้อขายที่ดินเท่านั้น แต่หากที่ดินของผู้ใดมิได้มีมูลค่าเพิ่มขึ้นอย่างมากมายที่ดินนั้นๆ ก็ไม่ต้องเสียภาษีกำไรส่วนเกินนี้

               สรุปรัฐบาลต้องอย่าไปติดกับดักคำท้าทายจากสังคมว่า ภาษีที่ดินหรือภาษีมรดกเป็นเรื่องที่ไม่มีรัฐบาลไหนทำได้นอกจากรัฐบาลทหาร ท่านต้องตั้งมั่นในหลักการให้ดีโดยเอาเรื่องการพัฒนาที่ดินโดยรวมเป็นตัวตั้ง รัฐต้องนำเครื่องมืออื่นๆ ในการบริหารจัดการที่ดินมาใช้ประกอบด้วย ในส่วนของภาษีที่ดินเองรัฐควรดำเนินการปฏิรูปภาษีที่ดินทั้งระบบ เพื่อให้เป็นระบบภาษีที่มีประสิทธิภาพและให้ความเป็นธรรมแก่ประชาชน

               การทำอย่างนี้อาจไม่สะใจคนดูมากนักแต่จะเป็นประโยชน์ต่อชาติบ้านเมืองเป็นอย่างยิ่ง

............................

(หมายเหตุ : บทความทีดีอาร์ไออีกหนึ่งมุมองว่าด้วยภาษีที่ดิน  : รศ.ดร.อดิศร์ อิศรางกูร ณ อยุธยา ที่ปรึกษา สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย)