นักวิชาการชี้ตั้งกองทุนมั่งคั่งฯยาก | คมชัดลึก

          แม้จะมีความเห็นหลากหลายทั้งคัดค้านและสนับสนุน กรณีรัฐบาลเพื่อไทยเตรียมดึงทุนสำรองระหว่างประเทศบางส่วนมาจัดตั้งเป็น “กองทุนเพื่อความมั่งคั่งแห่งชาติ” หวังพาเศรษฐกิจไทยให้โชติช่วงชัชวาล แต่ประเด็นที่ไม่ควรมองข้ามคือมีกฎหมายอนุญาตให้ทำหรือไม่

          นายปรีชา สุวรรณทัต อดีตคณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ซึ่งเชี่ยวชาญกฎหมายด้านการเงินการคลัง ระบุว่า ท่าทีล่าสุดของรัฐบาลที่จะแก้ไขพรบ.เงินตรา พ.ศ.2501 เพื่อเปิดทางให้นำทุนสำรองระหว่างประเทศมาใช้ได้นั้น แม้กฎหมายฉบับดังกล่าว จะต้องแก้ไขแน่นอนเพื่อสนองแนวคิดนี้ แต่นั่นก็ยังไม่เพียงพอ

          นายปรีชา อธิบายว่า ในปัจจุบันประเทศไทยมีกรอบวินัยการเงินการคลังและงบประมาณบัญญัติไว้ในหมวด 8 ของรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีด้วยกันทั้งหมด 5 มาตรา คือมาตรา 166-170 บางมาตราเป็นไปตามหลักการของรัฐธรรมนูญฉบับเดิมๆ แต่บางมาตราก็ได้บัญญัติขึ้นใหม่

          “ดำริของรัฐบาลที่จะให้มีกองทุนเพื่อความมั่นคงแห่งชาตินั้น ผมไม่ติดใจ โดยเฉพาะถ้าได้ผ่านการวิเคราะห์ข้อดีข้อเสียโดยละเอียดรอบคอบแล้วว่า มีข้อดีมากกว่าเสียก็สามารถทำได้ แต่สิ่งที่ผมเป็นห่วงคือ เรื่องการนำเงินมาตั้งกองทุนเพื่อความมั่นคั่งฯ เพราะจากที่ฟังการให้สัมภาษณ์ของ รมว.คลัง ทราบว่าจะนำมาทุนสำรองระหว่างประเทศ ซึ่ง ธปท. ดูแลอยู่ ซึ่งหากจะทำเช่นนั้นจริงก็มีปัญหาที่รัฐบาลต้องระมัดระวังและรอบคอบ”

          นายปรีชา อธิบายว่า ประเด็นแรกที่รัฐบาลต้องตอบให้ชัดเสียก่อนคือ ทุนสำรองระหว่างประเทศที่ ธปท.รักษาไว้ ถือเป็นเงินแผ่นดินหรือไม่ ซึ่งคำว่า "เงินแผ่นดิน" ในปัจจุบันไม่มีคำนิยามเอาไว้ในทางกฎหมาย แต่โดยทางวิชาการหรือที่กระทรวงการคลังยึดถือ “เงินแผ่นดิน” หมายถึงเงินที่เป็นของทุกหน่วยงานของรัฐ ไม่ว่าจะเป็นราชการส่วนกลาง ภูมิภาค หรือส่วนท้อถงิ่น รวมถึงเงินของรัฐวิสาหกิจ คืออะไรที่ไม่ใช่เงินของเอกชนถือเป็นเงินแผ่นดิน

          "เมื่อความหมายของเงินแผ่นดินเป็นอย่างนั้น ก็น่าคิดว่าเงินทุนสำรองระหว่างประเทศที่รัฐบาลจะแบ่งบางส่วนนำมาใช้ตั้งกองทุนเพื่อความมั่งคั่งฯ ก็น่าจะเป็น “เงินแผ่นดิน” ด้วย คำถามต่อไปก็คือ เมื่อเป็นเงินแผ่นดินแล้ว สามารถนำมาใช้จ่ายได้หรือไม่"

          นายปรีชา ขยายความว่า ประเด็นดังกล่าว มีรัฐธรรมนูญในหมวด 8 เกี่ยวข้องอยู่ 2 มาตรา คือ มาตรา 169 และ มาตรา 170 ซึ่งได้กำหนดหลักเกณฑ์การจ่ายเงินแผ่นดินเอาไว้

          ทั้งนี้ มาตรา 169 เป็นหลักนิติรัฐในการจ่ายเงินแผ่นดิน บัญญัติไว้ในวรรคแรกว่า “การจ่ายเงินแผ่นดินจะกระทำได้ก็เฉพาะที่ได้อนุญาตไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบ ประมาณรายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ หรือกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง...” ซึ่งถือเป็นหลักเฉพาะของการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน คือต้องใช้จ่ายตามกฎหมาย 4 ประเภทนี้เท่านั้น

          ขณะที่มาตรา 170 บัญญัติว่า “เงินรายได้ของหน่วยงานของรัฐใดที่ไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน ให้หน่วยงานของรัฐนั้นทำรายงานการรับและการใช้จ่ายเงินดังกล่าวเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเมื่อสิ้นปีงบประมาณทุกปี และให้คณะรัฐมนตรีทำรายงานเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาต่อไป
การใช้จ่ายเงินรายได้ตามวรรคหนึ่งต้องอยู่ภายใต้กรอบวินัยการเงินการคลังตามหมวดนี้ด้วย”

          นายปรีชา ระบุว่า จากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญทั้ง 2 มาตรา จะเห็นได้ว่า เงินทุนสำรองระหว่างประเทศนั้น หากไม่เป็น "เงินแผ่นดิน" ตามมาตรา 169 ก็จะต้องเป็น "เงินรายได้" ตามมาตรา 170 เพราะว่าเงินทุนสำรองระหว่างประเทศมีบัญญัติไว้ใน พรบ.ธนาคารแห่งประเทศไทย และ พรบ.เงินตรา ว่า เงินดังกล่าวนี้ไม่ต้องส่งเป็นรายได้ของแผ่นดิน และไม่ตกเป็นเงินคงคลัง แต่ก็หนีไม่พ้นการเป็นเงินแผ่นดิน และเงินรายได้อยู่ดี

          "ปัญหาการนำเงินทุนสำรองระหว่างประเทศ มาใช้เป็นกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติ ก็ติดที่รัฐธรรมนูญ 2 มาตรานี้ โดยเฉพาะมาตรา 169 ที่อนุญาตให้ใช้จ่ายเงินแผ่นดินได้เฉพาะที่อนุญาตไว้ในกฎหมาย 4 ฉบับ ซึ่งไม่มี พรบ.เงินตรา สรุปก็คือถ้าเอาทุนสำรองระหว่างประเทศมาใช้ ก็จะขัดมาตรา 169 แม้จะแก้ไข พรบ.เงินตรา แล้วก็ตาม"

          ในขณะเดียวกัน มีความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาเคยวินิจฉัยเอาไว้ว่า ธปท.เป็นองค์กรของรัฐ มีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ เพราะ ธปท.เป็นหน่วยงานธุรกิจลักษณะหนึ่งที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ 100 เปอร์เซ็นต์

          นอกจากนี้ คณะกรรมการกฤษฎีกาก็เพิ่งวินิจฉัยตามที่กรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง หารือว่ามาตรา 170 ใช้บังคับกับรัฐวิสาหกิจด้วยหรือไม่ โดยผลวินิจฉัยอยู่ที่ เรื่องเสร็จที่ 288/2554 ระบุว่า รัฐธรรมนูญมาตรา 170 ต้องใช้บังคับกับทุกรัฐวิสาหกิจซึ่งรวมถึง ธปท.ด้วย

          ด้วยเหตุนี้การที่ ธปท.จะนำเงินทุนสำรองระหว่างประเทศออกมาใช้จ่าย ก็เข้าข่ายตามรัฐธรรมนูญมาตรา 170 ที่บัญญัติว่าการใช้จ่ายเงินรายได้ต้องอยู่ภายใต้กรอบวินัยการเงินการคลังตามหมวด 8 ซึ่งย่อมหนีไม่พ้นหลักเกณฑ์การจ่ายเงินแผ่นดินตามมาตรา 169 นั่นเอง

          สำหรับทางออกในเรื่องนี้ นายปรีชา เสนอว่า ในรัฐธรรมนูญหมวด 8 มาตรา 167 วรรค 3 กำหนดให้มี “กฎหมายการเงินการคลังของรัฐ” เพื่อกำหนดกรอบวินัยการเงินการคลัง ซึ่งรวมถึงหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการวางแผนการเงินระยะปานกลาง, การจัดหารายได้, การกำหนดแนวทางในการจัดทำงบประมาณรายจ่ายของแผ่นดิน, การบริหารการเงินและทรัพย์สิน การบัญชี กองทุนสาธารณะ, การก่อหนี้หรือการดำเนินการที่ผูกพันทรัพย์สินหรือภาระทางการเงินของรัฐ, หลักเกณฑ์การกำหนดวงเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น และการอื่นที่เกี่ยวข้อง

          ทั้งนี้ั บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญกำหนดให้มีกฎหมายฉบับนี้ภายใน 2 ปีหลังจากประกาศใช้รัฐธรรมนูญ แต่ขณะนี้เกินเวลามานานแล้วกฎหมายก็ยังไม่เสร็จ ทั้งๆ ที่ถ้ามีกฎหมายฉบับนี้ และได้กำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการใช้จ่ายเงินรายได้ของรัฐที่เป็นเงินนอกงบประมาณที่ไม่ใช่เป็นเงินคงคลังเอาไว้ เช่น เงินรายได้ของ ธปท.ก็จะสามารถทำได้โดยถูกต้องตามกฎหมาย รวมถึงการนำเงินทุนสำรองระหว่างประเทศมาใช้จ่ายด้วย

          “ผมทราบมาว่า คณะกรรมการกฤษฎีกาได้ยกร่างกฎหมายฉบับนี้และทบทวนมาหลายครั้งแล้ว ส่งกลับไปกลับมาในรัฐบาลคุณอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ แต่ยังไม่ได้เสนอเข้าสภา ผมเห็นว่ารัฐบาลควรนำร่างกฎหมายฉบับนี้กลับมาพิจารณาทบทวนโดยด่วน และวางหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการใช้จ่ายเงินของทุกหน่วยงานของรัฐ รวมถึงการใช้จ่ายทุนสำรองระหว่างประเทศเสริมต่อมาตรา 169 ที่บัญญัติเอาไว้แคบเกินไปด้วย เพื่อให้ทุกหน่วยงานของรัฐมีหลักเกณฑ์การใช้จ่ายตามกฎหมายลูกฉบับใหม่ของรัฐ ธรรมนูญ ซึ่งเรียกว่ากฎหมายการเงินการคลังของรัฐ”

          นายปรีชา กล่าวทิ้งท้ายว่า อยากให้รัฐบาลใช้ช่องทางตามกฎหมายใหม่นี้ แทนที่จะให้กระทรวงการคลัง หรือ ธปท.วินิจฉัยว่า ทุนสำรองระหว่างประเทศไม่เป็นเงินแผ่นดิน เพราะก็ต้องหาเหตุผลมาอธิบายว่า ถ้าไม่ใช่เงินแผ่นดินแล้วเป็นเงินอะไร ที่สำคัญยังเป็นการทำลายกรอบวินัยการเงินการคลังและการใช้จ่ายเงินแผ่นดินในที่สุดด้วย