ปปช.ชี้จำนำข้าวเปิดช่องทุจริต | คมชัดลึก

           นายเมธี ครองแก้ว กรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) เปิดเผยว่า ที่ผ่านมา ปปช. ได้ศึกษามาตรการแทรกแซงตลาดข้าวเพื่อป้องกันการทุจริต การแสวงหาผลตอบแทนส่วนเกินและเศรษฐศาสตร์การเมืองของโครงการรับจำนำข้าวเปลือก ซึ่งผลวิจัยชี้ชัดว่าโครงการจำนำเปิดช่องให้มีการทุจริตคอรัปชั่น ผลประโยชน์ตกถึงชาวนาผู้ปลูกข้าวน้อยมาก และได้เคยนำเสนอผลการวิจัยต่อรัฐบาลนายสมัคร สุนทรเวช แต่ไม่ได้รับความสนใจ 

           ต่อมา ปปช. ได้นำเสนอผลการวิจัยกรณีดังกล่าวต่อรัฐบาลของนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ โดยขอให้ยกเลิกระบบจำนำมาเป็นระบบประกัน ซึ่งรัฐบาลให้ความสนใจแต่เปลี่ยนชื่อจากประกันราคามาเป็นประกันรายได้ เพื่อประกันราคาที่ชาวนาจะได้จากการขายจะอยู่ในระดับหนึ่ง ซึ่งจะส่งผลให้การทุจริตลดน้อยลง ซึ่ง ปปช. จะพิมพ์เอกสารเรื่องประกันและจำนำข้าวออกเผยแพร่ให้สาธารณชนและส.ส.ใหม่ทั้ง 500 คน ได้รับทราบ

           อย่างไรก็ตาม ยืนยันว่า สำหรับโครงการนี้ ปปช.มีความคิดไว้ก่อนแล้ว ไม่ใช่ว่า พอรัฐบาลนี้มาแล้วค่อยทำ ซึ่งโครงการจำนำข้าวเป็นเรื่องแรกที่ศึกษา หลังจากนี้จะมีการศึกษาโครงการรับจำนำเรื่องลำไย มันสำปะหลัง ยางพารา นม น้ำตาลอ้อย รวมถึงการแทรกแซงพืชที่มีผลกระทบต่ออาหารและพลังงานโดยเฉพาะน้ำมันปาล์ม

           สำหรับผลการวิจัยถึงโครงการรับจำนำข้าวเปลือกของ ปปช. ได้เลือกศึกษาโครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปีฤดูการผลิต 2548/49 เนื่องจากเป็นปีที่รัฐจำหน่ายข้าวออกหมดแล้วและมีข้อมูลค่อนข้างสมบูรณ์

           นอกจากนี้ยังเป็นปีที่ราคาจำนำสูงกว่าราคาตลาดมาก ทำให้มีการรับจำนำข้าวเปลือกจำนวนมากคล้ายกับสถานการณ์ในปี 2551-2552 โดยผลการวิจัยพบว่า โครงการจำนำข้าวเปลือก 5.24 ล้านตัน ก่อให้เกิดต้นทุนทางการเงินและต้นทุนแฝงเท่ากับ 51,758.26 ล้านบาท และภาระการขาดทุนเท่ากับ 19,130 ล้านบาท

           การรับจำนำมีผลให้สวัสดิการสังคมเปลี่ยนแปลงไป เพราะโครงการนี้เป็นการโอนทรัพยากรจากผู้เสียภาษีและผู้บริโภคมายังผู้ผลิต ผลการศึกษาพบว่าต้นทุนสวัสดิการมีค่าอยู่ระหว่าง -16,609.94 ล้านบาทถึง -17,720.99 ล้านบาท ซึ่งต่ำกว่าการขาดทุน แม้ผู้บริโภคจะซื้อข้าวแพงขึ้นแต่ชาวนาที่ไม่ได้เข้าโครงการก็ได้รับอานิสงส์จากราคาข้าวในตลาดที่สูงขึ้น โดยได้รับประโยชน์ประมาณ 56-63% ของผลประโยชน์ที่ตกแก่ชาวนาทั้งหมด

           สาเหตุที่โครงการรับจำนำมีปัญหาขาดทุนมหาศาล (ซึ่งเป็นบ่อเกิดของค่าเช่าทางเศรษฐกิจ) เกิดจากการที่รัฐกำหนดราคารับจำนำข้าวเปลือกให้สูงกว่าราคาตลาด แต่ประมูลขายข้าวสารในราคาต่ำกว่าราคาส่งออกในตลาด การที่รัฐจ่ายค่าจ้างสีแปรสภาพและค่าเช่าโกดังให้ผู้ประกอบการในอัตราสูงกว่าอัตราตลาด และการที่รัฐเก็บข้าวไว้ในสต๊อกเป็นเวลานานจนคุณภาพเสื่อม มูลค่าการขาดทุน จึงประกอบด้วย ค่าเช่าทางเศรษฐกิจ จำนวน 15,853 ล้านบาท ค่าใช้จ่ายในการดำเนินการและความสูญเสียจากการเก็บรักษาข้าว 3,276.8 ล้านบาท 

           สำหรับค่าเช่าทางเศรษฐกิจจากโครงการรับจำนำจะถูกแบ่งให้ผู้ร่วมโครงการ ดังนี้ เกษตรกรที่เข้าร่วมโครงการได้รับประโยชน์ ร้อยละ 37.25 ของมูลค่าขาดทุน ผู้ประกอบการโรงสีได้รับ ร้อยละ 18 โกดังกลางและเซอร์เวย์เยอร์ได้รับ ร้อยละ 4.2 และพ่อค้าส่งออกได้รับ ร้อยละ 23.4

           ส่วนนักการเมืองและเจ้าหน้าที่รัฐจะได้ส่วนแบ่งค่าเช่าจากโรงสี เจ้าของโกดัง และผู้ส่งออก แต่งานวิจัยนี้ ไม่มีข้อมูลเพียงพอในการแยกแยะส่วนแบ่งของบุคคลเหล่านี้ ดังนั้น โครงการรับจำนำจึงเป็นการช่วยเหลือเกษตรกรที่สิ้นเปลือง นอกจากจะเกิดภาระขาดทุนมหาศาล จากการที่รัฐกลายเป็นผู้ค้าข้าวรายใหญ่แล้ว ผลประโยชน์ส่วนใหญ่ (ร้อยละ 55 ของผลตอบแทนส่วนเกิน) ไม่ได้ตกอยู่กับเกษตรกร ตามเจตนารมย์ของนโยบาย

           อีกทั้งเกษตรกรส่วนใหญ่ที่ได้ประโยชน์ คือ เกษตรกรที่มีฐานะในเขตชลประทาน และโครงการยังก่อให้เกิดความเสียหายทางเศรษฐกิจและการเมืองอย่างมากมาย

          โครงการรับจำนำข้าวเปลือกก่อให้เกิดภาระขาดทุนเป็นเงินมหาศาล แต่เป็นภาระหนี้สาธารณะในลักษณะปลายเปิด (contingent liability) ก่อให้เกิดปัญหาวินัยการคลัง เพราะรัฐบาลใช้เงินกู้ของสถาบันการเงินของรัฐ (หรืองบกึ่งคลัง) ประโยชน์ส่วนใหญ่มิได้ตกแก่ชาวนา แต่ตกแก่ ผู้ส่งออก โรงสี เจ้าของโกดัง และเจ้าหน้าที่ของรัฐ

           มิหนำซ้ำชาวนาส่วนใหญ่ที่ได้ประโยชน์ คือ ชาวนาที่มีฐานะในเขตชลประทาน การแทรกแซงตลาดข้าวของรัฐก่อผลกระทบรุนแรงต่อความสามารถในการส่งออก ทำให้ต้นทุนผลิตข้าวของสังคม (social cost) สูงขึ้น แต่คุณภาพข้าวต่ำลง พ่อค้าคนกลางในท้องถิ่นและตลาดกลางเลิกกิจการ พ่อค้าส่งออกรายใหญ่ ได้เปรียบพ่อค้าส่งออกข้าวรายอื่นๆ การแทรกแซงบิดเบือนกลไกตลาด ทำให้การแข่งขันลดลง

           ยิ่งกว่านั้นการแทรกแซงยังก่อให้เกิดพฤติกรรมการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ ตลอดจนการทุจริตในทุกระดับของการแทรกแซง ผลที่ตามมา คือ ความเสียหายต่อการใช้ทรัพยากรและการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ดังนั้นรัฐบาลจึงควรยกเลิกโครงการรับจำนำข้าวเปลือก

           ข้อเสนอแนะทางนโยบายที่สำคัญ คือ  รัฐบาลควรยกเลิกโครงการรับจำนำข้าวเปลือก แล้วสั่งการให้หน่วยงานที่รับผิดชอบดำเนินโครงการรับจำนำข้าวเปลือกจัดทำรายงานการเงินและปิดบัญชีโครงการรับจำนำข้าวเปลือกทุกโครงการให้แล้วเสร็จในเวลา 1 ปี  และจัดให้มีการประกันความเสี่ยงด้านราคาข้าว เพื่อเป็นหลักประกันช่วยเหลือเกษตรกรมิให้ต้องประสบปัญหาขาดทุนจากภาวะราคาตลาดตกต่ำ โดยรัฐไม่ต้องเข้าแทรกแซงการค้าข้าว นโยบายใหม่นี้มิได้ต้องการยกระดับราคาข้าวในตลาด

           อย่างไรก็ตาม เพื่อให้เกษตรกรทุกครัวเรือนได้รับประโยชน์จากการประกัน รัฐบาลควรจำกัดเพดานการประกันของครัวเรือนเกษตรกรแต่ละราย ผลการศึกษาพบว่า หากรัฐบาลกำหนดเพดานการประกัน 10 ตันต่อครัวเรือน จะมีเกษตรกร ร้อยละ 82 ที่ได้รับการประกันเต็มเพดาน

           ส่วนเกษตรกรซึ่งมีผลผลิตเกิน 10 ตัน ก็ยังคงได้รับความช่วยเหลือเฉพาะข้าวเปลือก 10 ตันแรก นอกจากนั้น ผู้วิจัยเสนอให้เกษตรกรมีส่วนร่วมจ่ายค่าเบี้ยประกันโดยในปีแรก รัฐอาจคิดค่าเบี้ยประกันอัตราต่ำ หรือไม่คิดเบี้ยประกัน แต่ให้รัฐค่อยๆเพิ่มเบี้ยประกันในปีต่อๆไป รวมทั้งสนับสนุนการพัฒนาตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้าเพื่อใช้เป็นกลไกป้องความเสี่ยงที่เกิดจากโครงการประกันความเสี่ยงราคา ตลอดจนให้บริษัทประกันภัยเอกชนเข้ามาเป็นผู้รับประกันต่อ (re-insurance) ในอนาคต

           ตามข้อเสนอใหม่นี้ รัฐจะไม่ต้องรับซื้อข้าวในตลาดอีกต่อไป จึงไม่มีการแทรกแซงตลาดข้าว การผลิตและการค้าข้าวจะเป็นการดำเนินการเพื่อประโยชน์ทางเศรษฐกิจตามกลไกตลาด

           นโยบายนี้จะสามารถป้องกันการทุจริตต่าง ๆ ที่เคยเกิดขึ้นในทุกขั้นตอน ของโครงการรับจำนำข้าวเปลือก ยกเว้นการจดทะเบียนเกษตรกร สามารถลดต้นทุนของการแทรกแซงและความสูญเสียทางเศรษฐกิจ

           นอกจากนั้น เมื่อสิ้นฤดูเก็บเกี่ยวรัฐบาลจะทราบภาระค่าใช้จ่ายทั้งหมดของโครงการ ทำให้รัฐบาลต้องมีวินัยการคลังในการดำเนินนโยบายช่วยเหลือเกษตรกร