พระพุทธศาสนากับรัฐธรรมนูญไทยส่องร่างฉบับ‘มีชัย’ | คมชัดลึก

 

      รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด มีความสำคัญต่อการสถาปนาการปกครองระบอบประชาธิปไตย เนื้อหาของรัฐธรรมนูญจึงได้จัดรูปแบบความสัมพันธ์ในทางกฎหมายระหว่างองค์กรสูงสุดของรัฐ และความสัมพันธ์พื้นฐานระหว่างประชาชนกับรัฐ นอกจากนั้นรัฐธรรมนูญยังเป็นกฎหมายที่กำหนดโครงสร้างและสถาบันที่สำคัญของสังคม พุทธศาสนาเป็นอีกสถาบันหนึ่งที่มีความสัมพันธ์กับประวัติศาสตร์ของไทยมาอย่างยาวนาน จึงได้มีการจัดวางความสัมพันธ์และวางหลักการเรื่องศาสนาไว้ในรัฐธรรมนูญไทย

 

      เมื่อรัฐไทยได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับแรก คือ พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ.๒๔๗๕ ไม่ได้มีการบัญญัติถึงเรื่องของศาสนาไว้โดยเฉพาะ ต่อมาเมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับถาวร รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ.๒๔๗๕ ได้เริ่มมีการบัญญัติจัดวางความสัมพันธ์ระหว่างรัฐไทยกับศาสนาไว้ ได้บัญญัติให้ความคุ้มครองประชาชนอย่างเสมอภาคกันโดยบัญญัติไว้ในมาตรา ๑ วรรคสองว่า “ประชาชนชาวสยามไม่ว่าเหล่ากําเนิดหรือศาสนาใด ย่อมอยู่ในความคุ้มครองแห่งรัฐธรรมนูญนี้เสมอกัน” และได้รับรองเสรีภาพบริบูรณ์ในการนับถือศาสนาของปัจเจกบุคคลไว้ในมาตรา ๑๓ ว่า “บุคคลย่อมมีเสรีภาพบริบูรณ์ในการถือศาสนาหรือลัทธิใดๆ และย่อมมีเสรีภาพในการปฏิบัติพิธีกรรมตามความเชื่อถือของตน เมื่อไม่เป็นปฏิปักษ์ต่อหน้าที่ของพลเมืองและไม่เป็นการขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมของประชาชน” รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ.๒๔๗๕ จึงเป็นจุดเริ่มต้นที่สำคัญที่ประกาศหลักการว่ารัฐจะไม่เข้าไปยุ่งเกี่ยวหรือแทรกแซงในเรื่องศาสนาของประชาชน และจะให้ความคุ้มครองอย่างเสมอภาคกันไม่ว่าประชาชนจะนับถือศาสนาหรือลัทธิใดๆ เรื่องของศาสนาจึงเป็นเรื่องเสรีภาพบริบูรณ์ของประชาชนตราบใดที่ไม่เป็นปฏิปักษ์ต่อหน้าที่ของพลเมืองและไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน อย่างไรก็ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ.๒๔๗๕ ก็ได้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ได้บัญญัติความสัมพันธ์ระหว่างประมุขของรัฐกับศาสนาไว้ในมาตรา ๔ ว่า “พระมหากษัตริย์ต้องทรงเป็นพุทธมามกะและทรงเป็นอัครศาสนูปถัมภก” ดังนั้นพระมหากษัตริย์ประมุขของรัฐจึงต้องนับถือพุทธศาสนาเท่านั้น การบัญญัติเช่นนี้น่าจะเป็นเพราะเหตุผลทางประวัติศาสตร์ของไทยที่พระมหากษัตริย์มีความสัมพันธ์กับพุทธศาสนามาอย่างยาวนาน และอาจถือได้ว่าเป็นราชประเพณีที่พระมหากษัตริย์ทรงมีภารกิจในการธำรงรักษาไว้ซึ่งพุทธศาสนา

 

      รัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มา ได้บัญญัติเรื่องเกี่ยวกับศาสนาในแนวทางเดียวกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ.๒๔๗๕ จนกระทั่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๔๙๒ ได้มีการบัญญัติเพิ่มเติมในเรื่องของศาสนา โดยได้บัญญัติคุ้มครองการใช้เสรีภาพในการนับถือศาสนาของประชาชนไว้ในวรรคสองมาตราเดียวกับที่ได้รับรองเสรีภาพในการนับถือศาสนา มิให้รัฐกระทำการใดๆอันเป็นการละเมิดเสรีภาพในการนับถือศาสนาของประชาชนในรัฐธรรมนูญ ๒๔๙๒ มาตรา ๒๘ วรรคสอง ว่า “ในการใช้เสรีภาพดังกล่าวในวรรคก่อน บุคคลย่อมได้รับความคุ้มครองมิให้รัฐกระทําการใดๆ อันเป็นการรอนสิทธิหรือเสียประโยชน์อันควรมีควรได้เพราะเหตุที่ถือศาสนา นิกายของศาสนา หรือลัทธินิยมในทางศาสนา หรือปฏิบัติพิธีกรรมตามความเชื่อถือ แตกต่างจากบุคคลอื่น” หลังจากนั้นรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มาก็ได้บัญญัติเรื่องศาสนาไว้ในทำนองเดียวกัน

 

      รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๔๐ เป็นจุดเปลี่ยนสำคัญของพุทธศาสนาในรัฐธรรมนูญ เนื่องจากได้มีองค์กรชาวพุทธในยุคนั้นเรียกร้องให้บัญญัติว่าพุทธศาสนาเป็นศาสนาประจำชาติไว้ในรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ ผู้ร่างรัฐธรรมนูญขณะนั้นนอกจากได้บัญญัติหลักการเหมือนรัฐธรรมนูญฉบับที่ผ่านมาแล้ว จึงได้มีการบัญญัติเรื่องศาสนาเป็นแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐไว้เป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ มาตรา ๗๓ ว่า “รัฐต้องให้ความอุปถัมภ์และคุ้มครองพระพุทธศาสนาและศาสนาอื่นส่งเสริมความเข้าใจอันดีและความสมานฉันท์ระหว่างศาสนิกชนของทุกศาสนา รวมทั้งสนับสนุนการนําหลักธรรมของศาสนามาใช้เพื่อเสริมสร้างคุณธรรมและพัฒนาคุณภาพชีวิต” รัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ จึงเป็นจุดเริ่มต้นที่รัฐได้แสดงออกว่าได้ให้การอุปถัมภ์พุทธศาสนาเป็นพิเศษ ภายหลังจากนั้นก็ได้เกิดสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติขึ้นมาเพื่อดูแลกิจการพุทธศาสนาเป็นการเฉพาะ แยกต่างหากจากกิจการของกรมการศาสนา พุทธศาสนาจึงมีหน่วยงานของรัฐอย่างน้อยถึงสองหน่วยงานที่ให้การอุปถัมภ์ดูแล

 

      ต่อมาเมื่อรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ ได้ถูกยกเลิกไปและมีการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ขึ้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๕๐ ก็ได้บัญญัติแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐไว้ในทำนองเดียวกัน ในมาตรา ๗๙ ว่า “รัฐต้องให้ความอุปถัมภ์และคุ้มครองพระพุทธศาสนาซึ่งเป็นศาสนาที่ประชาชนชาวไทยส่วนใหญ่นับถือมาช้านานและศาสนาอื่น ทั้งต้องส่งเสริมความเข้าใจอันดีและความสมานฉันท์ระหว่างศาสนิกชนของทุกศาสนา รวมทั้งสนับสนุนการนําหลักธรรมของศาสนามาใช้เพื่อเสริมสร้างคุณธรรมและพัฒนาคุณภาพชีวิต”

 

      เมื่อมีการร่างรัฐธรรมนูญทุกครั้งมักจะมีกลุ่มองค์กรชาวพุทธและคณะสงฆ์ออกมาเรียกร้องให้บัญญัติพุทธศาสนาเป็นศาสนาประจำชาติในรัฐธรรมนูญ จนกระทั่งขณะที่ได้มีคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ที่นายมีชัย ฤชุพันธุ์ เป็นประธาน กลุ่มองค์กรชาวพุทธและคณะสงฆ์ต่างๆ ก็ได้เรียกร้องกันอย่างเข้มข้น เมื่อวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๕๙ ได้มีการเปิดเผยร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยร่างเบื้องต้นออกมา ผู้เขียนจึงจะชวนสำรวจเรื่องศาสนาในร่างรัฐธรรมนูญท่านมีชัย

 

      หมวด ๑ บททั่วไป ร่างมาตรา ๔ ได้เขียนไว้ว่า “ปวงชนชาวไทยย่อมได้รับความคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญเสมอกัน” ต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับที่ผ่านมาในอดีต ซึ่งจะบัญญัติในทำนองว่า “ประชาชนชาวไทยไม่ว่าเหล่ากำเนิด เพศ หรือศาสนาใด ย่อมอยู่ในความคุ้มครองแห่งรัฐธรรมนูญนี้เสมอกัน” ซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับที่ผ่านมาได้เน้นย้ำว่าประชาชนจะไม่ถูกเลือกปฏิบัติจากรัฐธรรมนูญเพราะเหตุศาสนา การบัญญัติดังกล่าวเพื่อเป็นหลักประกันว่ารัฐธรรมนูญจะให้ความคุ้มครองอย่างเท่าเทียม ส่วนร่างมาตรา ๔ นั้นได้ถือให้ความคุ้มครองเท่ากันโดยตัดปัจจัยเสี่ยงที่อาจเกิดการเลือกปฏิบัติเพราะเหล่ากำเนิด เพศ และศาสนาออก

 

      หมวด ๓ สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย ร่างมาตรา ๓๑ ได้เขียนเรื่องเสรีภาพในการนับถือศาสนาไว้ว่า “บุคคลย่อมมีเสรีภาพบริบูรณ์ในการถือศาสนา และย่อมมีเสรีภาพในการปฏิบัติหรือประกอบพิธีกรรมตามหลักศาสนาของตน แต่ต้องไม่เป็นปฏิปักษ์ต่อหน้าที่ของปวงชนชาวไทย ไม่เป็นอันตรายต่อความมั่นคงของรัฐ และไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน” การยกร่างเรื่องเสรีภาพในการนับถือศาสนาดังกล่าวแตกต่างจากแนวทางของเรื่องเสรีภาพในการนับถือศาสนาในรัฐธรรมนูญฉบับที่ผ่านๆ มาในอดีต เนื่องจากรัฐธรรมนูญฉบับที่ผ่านๆ มาในอดีตนอกจากบัญญัติถึงเสรีภาพบริบูรณ์ในการถือศาสนา ยังบัญญัติถึงเสรีภาพบริบูรณ์ในการถือนิกายศาสนาและลัทธินิยมในทางศาสนาซึ่งจะมีขอบเขตความหมายที่กว้างกว่าร่างรัฐธรรมนูญปัจจุบัน แต่ผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญอาจต้องการให้ถ้อยคำกระชับส่วนการจะให้ขอบเขตเสรีภาพเรื่องดังกล่าวมีมากน้อยเพียงใดต้องอาศัยการตีความว่าเจตนารมณ์ผู้ยกร่างต้องการให้มีความหมายไปถึงเสรีภาพในความเชื่อทุกๆความเชื่อแม้ไม่เป็นศาสนาหรือไม่ แต่การที่ถ้อยคำแคบลงยังไม่มีความน่ากังวลเท่ากับการที่หลักประกันในการคุ้มครองการใช้เสรีภาพทางศาสนาดังกล่าวว่า “บุคคลย่อมได้รับความคุ้มครองมิให้รัฐกระทําการใด ๆ อันเป็นการรอนสิทธิหรือเสียประโยชน์อันควรมีควรได้เพราะเหตุที่ถือศาสนา นิกายของศาสนา ลัทธินิยมในทางศาสนา หรือปฏิบัติตามศาสนบัญญัติหรือปฏิบัติพิธีกรรมตามความเชื่อถือแตกต่างจากบุคคลอื่น” ที่ตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี ๒๔๙๒ เป็นต้นมาได้วางหลักประกันไว้ได้หายไปจากร่างรัฐธรรมนูญนี้ จึงเท่ากับว่าเรื่องเสรีภาพบริบูรณ์ในการถือศาสนาตามร่างรัฐธรรมนูญนี้ได้ถูกทำให้ถอยหลังกลับไปก่อนที่จะมีรัฐธรรมนูญ ๒๔๙๒ และยังมีถ้อยคำที่แคบกว่ามาก นอกจากนั้นเสรีภาพในการปฏิบัติหรือประกอบพิธีกรรมตามความเชื่อรัฐธรรมนูญฉบับในอดีตที่ผ่านมาจำกัดเงื่อนไขเพียงต้องไม่เป็นปฏิปักษ์ต่อหน้าที่ของพลเมืองและไม่เป็นการขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน แต่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้เพิ่มเงื่อนไขการใช้เสรีภาพในการปฏิบัติหรือประกอบพิธีกรรมตามความเชื่อต้องไม่เป็นอันตรายต่อความมั่นคงของรัฐด้วย การเพิ่มเงื่อนไขดังกล่าวอาจสะท้อนว่าผู้ยกร่างกำลังเห็นว่ามีแนวโน้มที่การปฏิบัติหรือประกอบพิธีกรรมตามความเชื่อจะเป็นอันตรายต่อความมั่นคงของรัฐหรือไม่ เพราะเป็นถ้อยคำที่เพิ่มขึ้นในร่างรัฐธรรมนูญนี้เป็นครั้งแรก

 

      จากร่างรัฐธรรมนูญมาตราดังกล่าวค่อนข้างมีความน่ากังวล เนื่องจากพุทธศาสนาในประเทศไทยมีความหลากหลายในแนวทางปฏิบัติ โดยเฉพาะกลุ่มสายปฏิบัติหรือกลุ่มชาวพุทธที่ไม่ได้เป็นทางการหรือทางการไม่ได้ให้การยอมรับ เช่น กลุ่มนักบวชหญิงจะได้รับผลกระทบหรือไม่ ถ้าหากร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ได้ให้หลักประกันเหมือนรัฐธรรมนูญฉบับที่ผ่านมาในอดีต เช่น กลุ่มภิกษุณีที่ได้รับผลกระทบจากการใช้อำนาจรัฐผ่านกลไกต่างๆ อยู่เสมอ

 

      หมวด ๖ แนวนโยบายแห่งรัฐ ร่างมาตรา ๖๓ วรรคหนึ่งได้เขียนไว้ว่า “รัฐพึงอุปถัมภ์และคุ้มครองพระพุทธศาสนาและศาสนาอื่น” วรรคสองได้เขียนไว้ว่า “ในการคุ้มครองพระพุทธศาสนาอันเป็นศาสนาที่ประชาชนชาวไทยส่วนใหญ่นับถือมาช้านาน รัฐต้องมีมาตรการและกลไกในการป้องกันมิให้มีการบ่อนทำลายพระพุทธศาสนาไม่ว่าในรูปแบบใด และพึงส่งเสริมให้พุทธศาสนิกชนมีส่วนร่วมในการดำเนินมาตรการหรือกลไกดังกล่าว” ร่างมาตราดังกล่าวแตกต่างจากแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐในรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ เนื่องจากได้เขียนเพิ่มเติมให้รัฐต้องมีมาตรการและกลไกในการป้องกันมิให้มีการบ่อนทำลายพระพุทธศาสนาไม่ว่าในรูปแบบใด และพึงส่งเสริมให้พุทธศาสนิกชนมีส่วนร่วมในการดำเนินมาตรการหรือกลไกดังกล่าว การยกร่างมาตราดังกล่าวนี้เหมือนผู้ร่างจะประเมินสถานการณ์ว่าพุทธศาสนากำลังมีภัยที่จะมาทำลายพุทธศาสนา แต่อีกทางหนึ่งผู้เขียนคิดว่าการเขียนร่างมาตราดังกล่าวขึ้นมาคงมาจากสถานการณ์ที่มีการรณรงค์ให้บัญญัติพุทธศาสนาเป็นศาสนาประจำชาติ การเพิ่มเติมแนวนโยบายดังกล่าวผู้ยกร่างคงจะให้ความมั่นใจแก่ผู้รณรงค์ให้บัญญัติพุทธศาสนาเป็นศาสนาประจำชาติ ว่ามีมาตรการที่จะสร้างความมั่นคงให้แก่พุทธศาสนาแม้จะไม่ได้บัญญัติโดยชัดเจนว่าพุทธศาสนาเป็นศาสนาประจำชาติ

 

      ผู้เขียนเห็นว่า ร่างมาตรานี้มีความน่ากังวลเนื่องจากพุทธศาสนาตามรัฐธรรมนูญมักถูกตีความเป็นเพียงพุทธศาสนาตามแนวทางของรัฐหรือพุทธศาสนาแบบทางการเท่านั้น ถ้าร่างรัฐธรรมนูญมาตรานี้มีผลใช้บังคับก็จะมีความพยายามผลักดันร่างกฎหมายหรือมาตรการต่างๆ ตามมา ที่อาจส่งผลกระทบต่อการใช้เสรีภาพหรือการเข้าถึงศาสนธรรมของชาวพุทธหรือกลุ่มนักบวชที่ไม่มีวิถีปฏิบัติสอดคล้องกับพุทธศาสนาตามแนวทางของรัฐ และสร้างกลไกแบบทางโลกไปครอบศาสนา

 

      ดังเช่นที่เคยมีความพยายามผลักดันร่าง พ.ร.บ.อุปถัมภ์และคุ้มครองพระพุทธศาสนา ที่ชื่อดีแต่เนื้อหาอาจสร้างปัญหาตามมาอีกมากมาย

 

      เมื่อพิจารณาประวัติศาสตร์ของรัฐธรรมนูญไทย ร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่นายมีชัย ฤชุพันธุ์ เป็นประธานคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ เหมือนจะเขียนรัฐธรรมนูญให้รัฐเข้าไปยุ่งเกี่ยวกับกิจการพุทธศาสนามากขึ้น ทำให้เสรีภาพในการถือศาสนาแคบลง และทำให้หลักประกันในการใช้เสรีภาพในทางศาสนาหายไป การกำหนดเนื้อหาในรัฐธรรมนูญเรื่องศาสนาส่งผลต่อการจัดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับศาสนา จึงต้องพิจารณาให้รัฐกับศาสนาสัมพันธ์กันในระดับที่เหมาะสม

 

      ประเทศไทยปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยต้องคำนึงถึงเรื่องสิทธิ เสรีภาพและความเสมอภาค การจะให้พุทธศาสนาเจริญมั่นคงจะต้องให้เสรีภาพแก่ประชาชนในการเข้าถึง ศาสนธรรมได้อย่างเต็มที่

 

      เรื่องพุทธศาสนากับรัฐธรรมนูญหากจะมีการแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญ หรือมีการรณรงค์เรียกร้องใดๆ ก็ขอให้ใคร่ครวญอย่างรอบคอบ การเกิดขึ้นของพระพุทธศาสนา พระพุทธเจ้าพยายามอยู่นอกกรอบของอำนาจรัฐ ขณะที่พระพุทธเจ้าไม่ต่อต้านการดำรงอยู่ของอำนาจ แต่ก็ไม่ผูกพันตนไว้กับรัฐ การทำให้พระพุทธศาสนาอยู่เหนืออำนาจรัฐสามารถทำให้พุทธธรรมเผยแผ่ไปได้อย่างไม่จำกัดพื้นที่ สำหรับพุทธศาสนาในประเทศไทย พุทธศาสนาบางส่วนถูกทำให้อยู่ภายใต้การกำกับของรัฐด้วยเหตุผลทางประวัติศาสตร์ ปัจจุบันยังคงมีพระสงฆ์และชาวพุทธบางกลุ่มพยายามเรียกร้องอำนาจรัฐเพื่อปกป้องสถานภาพของตนเอง โดยละเลยหลักการดั้งเดิมของพุทธศาสนาที่พยายามเผยแผ่ศาสนธรรมอย่างอิสระเพื่อความหลุดพ้นอย่างแท้จริง

 

      การที่ชาวพุทธบางกลุ่มพยายามเรียกร้องให้พุทธศาสนาเข้าไปอยู่ภายใต้กลไกของรัฐมีแต่จะทำให้พุทธศาสนาเป็นเครื่องมือในการตอบสนองอำนาจรัฐเท่านั้น ขณะที่พุทธศาสนาตามสายปฏิบัติต่างๆ ที่ไม่พันธนาการตนเองอยู่กับอำนาจรัฐสามารถเผยแผ่คำสอนไปได้อย่างกว้างขวางและเป็นที่ยอมรับของโลก เพราะมุ่งที่จะปฏิบัติตามคำสอนของพระพุทธเจ้าเพื่อการหลุดพ้นอย่างแท้จริง แม้รัฐธรรมนูญจะไม่ได้บัญญัติไว้ว่าพุทธศาสนาเป็นศาสนาประจำชาติหรือบัญญัติมาตรการปกป้องพุทธศาสนาไว้ แต่การปฏิบัติตามคำสอนของพุทธศาสนาด้วยความเข้าใจและการเผยแผ่ศาสนธรรมอย่างอิสระจะเป็นการสร้างความมั่นคงให้แก่พุทธศาสนา ดีกว่าที่จะฝากความมั่นคงของพุทธศาสนาไว้กับรัฐธรรมนูญที่แม้แต่รัฐธรรมนูญเองก็ยังไม่สามารถรักษาความมั่นคงถาวรของตัวเองไว้ได้