เจาะการจัดสรร...‘งบสสส.’มุ่งคนหน้าเดิมเพื่อบรรลุผล | คมชัดลึก

             ค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพของประเทศไทยแบ่งเป็น 2 ส่วนใหญ่ที่สำคัญ คือ การรักษาและการส่งเสริมสุขภาพ เมื่อดูจากงบปี 2553 พบว่า ค่าใช้จ่ายในการรักษา ร้อยละ 90 และส่งเสริมสุขภาพ ร้อยละ 10 ในส่วนนี้เป็นงบของกระทรวงสาธารณสุข (สธ.) ร้อยละ 32.9 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ร้อยละ 22.8 สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) ร้อยละ 23.1 และสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ร้อยละ 7.3 ทั้งหมดของหน่วยงานที่ได้รับงบส่งเสริมสุขภาพมีเพียง สสส.ได้รับงบแบบไม่ต้องผ่านกลไกการจัดสรรงบประมาณภาครัฐตามปกติไม่ต้องเสนอของบเหมือนหน่วยงานราชการ แต่รับมาจากภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ (Earmarked tax) โดยตรง จากภาษีส่วนเพิ่มของสุราและยาสูบร้อยละ 2 ต่อปี ซึ่งจำนวนจะเพิ่มขึ้นทุกปีตามจำนวนภาษีสุราและยาสูบที่เก็บได้เพิ่มทุกปี ปีล่าสุดอยู่ที่ราว 4,000 ล้านบาท เพื่อใช้ในการสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพของคนไทย แต่ตามข้อเสนอของ ม.ร.ว.ปรีดิยาธร เทวกุล รองนายกรัฐมนตรีฝ่ายเศรษฐกิจ ที่ส่งตรงไปยังกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญขอปรับแก้สาระสำคัญการใช้งบประมาณขององค์กรเพื่อประโยชน์สาธารณะนี้ ให้กระทำโดยผ่านวิธีการงบประมาณ จะส่งผลกระทบต่อ สสส.อย่างไร รองผู้จัดการ สสส.มีคำอธิบาย พร้อมแจกแจงความโปร่งใสของการบริหารงบประมาณ
    
             ดร.สุปรีดา อดุลยานนท์ รองผู้จัดการ สสส. ชี้แจงต่อ “คม ชัด ลึก” ว่า รายได้ สสส.เมื่อเทียบกับค่าใช้จ่ายสุขภาพทั้งประเทศในปี 2553 คิดเป็นเพียงร้อยละ 0.8 และเพิ่มขึ้นทุกปีเช่นเดียวกับงบประมาณแผ่นดิน ซึ่งการได้รับงบจากภาษีสุรายาสูบเพิ่มขึ้นไม่ได้สะท้อนว่า สสส.ทำงานลดการบริโภคสุราและยาสูบไม่ได้ผล เนื่องจากอัตรการดื่มและสูบลดลงหรือไม่ ไม่ได้วัดเพียงรายได้ของภาษีเท่านั้น ต้องพิจารณาจากเกณฑ์อื่นด้วย คือ อัตราการสูบบุหรี่ของประชากรอายุ 15 ปีขึ้นไป อัตราเฉลี่ยของจำนวนบุหรี่ที่สูบของประชากรอายุ 15 ปีขึ้นไป ซึ่งได้จากการสำรวจอนามัยครัวเรือนของสำนักงานสถิติแห่งชาติทุก 2 ปี  จำนวนลิตรแอลกอฮอล์บริสุทธิ์ต่อประชากรอายุ 15 ปีขึ้นไป ร้อยละประชากรที่บริโภคเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ในระยะเวลา 1 เดือน หรือ 12 เดือน และข้อมูลการบริโภคเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ระดับอันตรายจากการสำรวจสุขภาพโดยการตรวจร่างกายของสถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข (สวรส.) ทุก 5 ปี

             ส่วนการจัดเก็บภาษีสุราและยาสูบเพิ่มขึ้นทุกปี เป็นผลจากหลายตัวแปร อาทิ อัตราภาษีที่ปรับเปลี่ยนไปในช่วงเวลาต่างๆ ที่จะขึ้นภาษีสินค้าทั้งสองเป็นระยะตามคำแนะนำขององค์การอนามัยโลก ราคาต้นทุนของสินค้าที่นำมาใช้คำนวณภาษีมีแนวโน้มสูงขึ้นตามอัตราเงินเฟ้อและจากต้นทุนการผลิต เช่น ราคาวัตถุดิบ ค่าแรงงาน และค่าขนส่ง เป็นต้น จำนวนประชากรที่เปลี่ยนแปลงไปในช่วงเวลา และการบริโภคของคนที่ไม่ใช่ประชากรของประเทศไทย โดยเฉพาะจำนวนนักท่องเที่ยวที่มีจำนวนมาก ซึ่งอัตราการบริโภคของคนกลุ่มนี้ไม่อาจแยกออกจากประชากรไทยได้ นี่จึงเป็นคำตอบว่าทำไมยอดภาษีสุราและยาสูบจึงไม่ลดลงหาก สสส.ทำงานได้อย่างมีประสิทธิผล

             ดร.สุปรีดา อธิบายเพิ่มเติมถึงกลไกการบริหารจัดการงบประมาณของ สสส.ว่า สสส.มีคณะกรรมการบริหารและคณะกรรมการประเมินผลทำหน้าที่ในการตรวจสอบการดำเนินงาน รวมถึง สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) เป็นหน่วยตรวจสอบภายนอก และต้องมีการรายงานต่อคณะรัฐมนตรี (ครม.) สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเป็นประจำทุกปี ซึ่งงบประมาณต่อปีที่ใช้ไม่หมดไม่ต้องส่งคืนคลัง แต่จะนำเข้าสู่กองทุนเงินหมุนเวียนที่มีการกำหนดว่าต้องมีไม่น้อยกว่า 1,000 ล้านบาท แต่ไม่เกิน 1,500 ล้านบาท โดยมีการนำเงินไปลงทุนแบบความเสี่ยงไม่สูงทำให้เกิดดอกผลพอประมาณ สำหรับใช้ในกรณีฉุกเฉินต่างๆ

             ทั้งนี้ การจัดสรรงบให้ภาคีเครือข่ายที่เข้ามาร่วมทำงานเพื่อบรรลุผลตามเป้าหมายหลัก จะแบ่งเป็นแผนงานหลัก สสส. 15 แผน เช่น แผนยาสูบ แผนแอลกอฮอล์ แผนสนับสนุนโครงการทัั่วไปและนวัตกรรม เป็นต้น  ซึ่งการพิจารณาอนุมัติงบให้แก่โครงการต่างๆ จะต้องผ่านกระบวนการกลั่นกรองวิชาการ หากเป็นโครงการไม่เกิน 2 แสนบาทใช้ผู้ทรงคุณวุฒิกลั่นกรอง 1 คน และเกิน 20 ล้านบาท ใช้ผู้ทรงคุณวุฒิ 7 คน ก่อนเสนอเข้าสู่การอนุมัติ งบไม่เกิน 20 ล้านบาท อนุมัติโดยผู้จัดการ สสส. 20-50 ล้านบาท อนุมัติโดยคณะกรรมการบริหารแผนและเกิน 50 ล้านบาท อนุมัติโดยคณะกรรมการกองทุน

             “ที่มีการระบุว่า สสส.อนุมัติงบให้โครงการของภาคีเครือข่ายที่เป็นหน้าเดิมๆ เป็นเพราะการดำเนินงานให้บรรลุผลจำเป็นต้องอาศัยการทำงานที่มีความต่อเนื่อง  เป็นมืออาชีพในเรื่องนั้นๆ ไม่ใช่มือสมัครเล่น หากเปลี่ยนภาคีที่ทำงานใหม่ตลอดเวลา การทำงานให้ได้ผลก็เกิดขึ้นได้ยาก อย่างไรก็ตาม ภาคีหน้าใหม่ก็สามารถเข้าร่วมงานการเสนอโครงการผ่านแผน โครงการทั่วไป และภายใต้ภาคีเก่าที่ สสส.ให้งบสนับสนุน อย่างภาคีควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ สสส.อาจสนับสนุนงบให้แก่ภาคีที่เข้มแข็งหรือที่จัดตั้งเป็นองค์กร จากนั้นภาคหน้าใหม่อาจจะมาเสนอโครงการขอสนับสนุนงบจากภาคีเก่าได้ ซึ่งหากพิจารณาเป็นโครงการ พบว่า เป็นโครงการของภาคีหน้าเก่าเพียงร้อยละ 20 และหน้าใหม่ ร้อยละ 80” ดร.สุปรีดา กล่าว

             ดร.สุปรีดา ย้ำว่า สสส.เปรียบเหมือนนำ้มันหล่อลื่นเป็นตัวช่วยเสริมการทำงานของราชการให้มีความคล่องตัว จึงไม่อาจใช้กลไกกระบวนการผ่านงบประมาณภาครัฐตามปกติที่ต้องตั้งงบประมาณล่วงหน้า 2 ปี ส่งผลให้การตั้งงบไม่สอดคล้องกับสถานการณ์จริง การมีวิธีการจัดสรรงบรูปแบบอื่นๆ จึงเป็นเครื่องมือมาช่วยเสริมรอยต่อและกลบจุดอ่อนภาครัฐ ซึ่งหลายประเทศมีการใช้วิธีงบประมาณที่หลากหลายเช่นกัน อาทิ ลาวและเวียดนามที่มาดูงานไปจาก สสส.ไทย   

             ทั้งหมดทั้งมวล หากมีการปรับแก้ไม่ให้ สสส.ได้รับงบจากภาษีสุราและยาสูบโดยไม่ต้องผ่านระบบงบประมาณภาครัฐ ดร.สุปรีดา บอกว่า สิ่งที่เคยทำได้ดี ช่วยเสริมและแก้จุดอ่อนของภาครัฐให้เกิดความคล่องตัว ก็จะไม่เกิดขึ้นอีกต่อไปเพราะงบประมาณอยู่ในระบบแบบเดียวกัน ที่สำคัญ จะเกิดการแทรกแซงจากผู้เสียประโยชน์ได้ง่ายผ่านนโยบายทางการเงิน ด้วยการตัดงบประมาณที่จะใช้ในการสร้างเสริมสุขภาพ

             “ถ้าจะจำกัดงบประมาณที่ สสส.ได้รับจากภาษีสุรายาสูบร้อยละ 2 ให้มีข้อกำหนดเพิ่มเติมว่าต้องไม่เกินจำนวนเท่าไหร่ต่อปี เหมือนกับสถานีโทรทัศน์ไทยพีบีเอสที่ได้รับงบจากภาษีนี้เช่นเดียวกันแต่มีการกำหนดว่าจะต้องไม่เกิน 2,000 ล้านบาทต่อปี จะทำให้กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพเล็กลงเรื่อยๆ จากอัตราเงินเฟ้อที่มากขึ้น แต่จำนวนเงินถูกจำกัดไว้ การที่ไทยพีบีเอสสามารถจำกัดวงเงินได้เป็นเพราะมีสถานะเป็นสื่อสาธารณะที่กฎหมายเปิดช่องให้หารายได้ของตัวเองด้วยวิธีอื่นใดโดยไม่ใช่การมุ่งในเชิงพาณิชย์ ซึ่งปัจจุบันก็สามารถหาเองได้ราว 700-800 ล้านบาท” ดร.สุปรีดา กล่าว

             ดร.สุปรีดา กล่าวทิ้งท้ายว่า ที่มีความพยายามแก้ไขให้งบประมาณที่ สสส.ได้รับต้องผ่านระบบงบประมาณปกติ อาจเกิดจากความเข้าใจผิดว่างบจากภาษีสุรายาสูบร้อยละ 2 เป็นส่วนที่แบ่งมาจากภาษีที่จะเข้ารัฐร้อยละ 100 ทำให้รัฐได้รับเพียงร้อยละ 98 ทั้งที่ไม่ได้เป็นเช่นนั้น ภาษีร้อยละ 2 เป็นส่วนที่เก็บเพิ่มเติมจากธุรกิจสุราและยาสูบไม่เกี่ยวข้องกับภาษีที่ต้องเข้ารัฐ หากยกเลิกก็จะทำให้ทั้งสองธุรกิจได้ประโยชน์เพราะเสียภาษีน้อยลง ด้วยการจ่ายเฉพาะส่วนร้อยละ 100 เท่านั้น และกระบวนการทั้งหมดนี้เป็นการพยายามแทรกแซงนโยบายทางการเงิน ณ จุดใดจุดหนึ่งหรือไม่?