รัฐธรรมนูญที่กินได้ ? ว่าด้วยป่าไม้และสิทธิชุมชน | คมชัดลึก

 

                               พิจารณาอย่างเป็นธรรม ร่างรัฐธรรมนูญที่กำลังถูกวิจารณ์อย่างหนักจากหลายฝ่ายในขณะนี้มีบทบัญญัติที่น่าสนใจ หากใช้สำนวนที่ภาคประชาสังคมใช้กันบ่อยๆ ในการรณรงค์เรียกร้องระหว่างการร่างรัฐธรรมนูญ 2 ฉบับก่อน ที่ว่ารัฐธรรมนูญต้อง “กินได้” ก็อาจกล่าวได้ว่าร่างรัฐธรรมนูญนี้ มีบางมาตราที่ประชาชนอาจกินได้มากกว่าฉบับก่อนๆ 

คือประชาชนน่าจะสามารถใช้มาตราดังกล่าว เป็นเครื่องมือในการต่อสู้เพื่อปกป้องหรือขยายสิทธิในด้านเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม เช่น วรรคที่หนึ่งของมาตรา 92 ซึ่งมีข้อความดังนี้

 

                               “ทรัพยากรธรรมชาติเป็นสมบัติของชาติเพื่อประโยชน์สาธารณะ รัฐต้องบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติเพื่อประโยชน์สูงสุดของรัฐ ประชาชน และชุมชน ทั้งในระดับชาติและท้องถิ่น และต้องบริหารจัดการสิ่งแวดล้อมด้วยหลักธรรมาภิบาลและหลักการพัฒนาที่ยั่งยืน เพื่อสร้างดุลยภาพระหว่างการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม และวัฒนธรรม” ข้อความนี้นับได้ว่าเป็นมิติใหม่ของรัฐธรรมนูญ

 

                               พิจารณาเฉพาะการบริหารจัดการทรัพยากรป่า หากร่างรัฐธรรมนูญนี้ผ่านความเห็นชอบและถูกประกาศใช้โดยที่ข้อความในมาตรา 92 ดังที่ปรากฏข้างต้นไม่ได้ถูกแก้ไขเป็นอื่นหรือไม่ถูกตัดทิ้ง ต้องถือว่ากฎหมายเกี่ยวกับป่าไม้ทั้งห้าฉบับที่มีบังคับใช้อยู่ในเวลานี้ รวมทั้งกฎหมายส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม ขัดรัฐธรรมนูญ ด้วยเหตุผลอย่างน้อยสองประการ

 

                               ประการแรก กฎหมายทุกฉบับดังกล่าวไม่มีมิติสังคมและวัฒนธรรมเลยแม้แต่น้อย การบริหารจัดการสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติเป็นเรื่องเทคนิคที่ถูกผูกขาดโดยเจ้าพนักงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนนักวิชาการและที่ปรึกษาที่ได้รับการมอบหมาย กล่าวให้เจาะจงยิ่งขึ้น ชุมชนที่อยู่ในพื้นที่ป่าไม่มีสิทธิที่จะจัดการและได้รับประโยชน์จากทรัพยากรป่า แม้กระทั่งร่างกฎหมายป่าชุมชนที่กำลังจะเสนอโดยอนุกรรมาธิการของสภาปฏิรูปแห่งชาติที่เกี่ยวข้อง ก็มีบทบัญญัติห้ามมิให้มีป่าชุมชนในพื้นที่อนุรักษ์ เช่น อุทยานแห่งชาติ หรือป่าต้นน้ำลำธาร เป็นต้น ซึ่งเท่ากับเป็นการกีดกันชุมชนออกไปจากระบบบริหารจัดการป่าอนุรักษ์

 

                               ประการที่สอง การบังคับใช้กฎหมายดังกล่าวมักก่อความทุกข์ยากแก่ชุมชน อาทิ กฎหมายห้ามมิให้ชุมชนตั้งถิ่นฐานในอุทยานแห่งชาติ ชุมชนจึงถูกบีบบังคับให้โยกย้าย แม้อยู่มานานหลายรุ่นชนหรืออยู่มาก่อนการประกาศพื้นที่นั้นๆ ให้เป็นอุทยานแห่งชาติ ในบางกรณีอาจมีการผ่อนปรนให้ชุมชนสามารถอยู่อาศัยในพื้นที่ประเภทนี้ แต่ชุมชนก็มักถูกจำกัดการใช้ประโยชน์จากทรัพยากร อาทิ ชาวปกากะญอหรือกะเหรี่ยง มีวิถีชีวิต-วัฒนธรรมที่ยึดโยงกับการทำไร่หมุนเวียนซึ่งเป็นระบบการเกษตรที่เปลี่ยนพื้นที่เพาะปลูกทุกปี ด้วยเหตุผลเพื่อให้ป่าฟื้นตัวและระบบนิเวศยั่งยืน แต่ถูกมองเป็นไร่เลื่อนลอย จึงถูกจำกัดการใช้ที่ดินทำให้ระบบไร่หมุนเวียนเปลี่ยนไป 

 

                               ดังนั้น การบังคับใช้กฎหมายจึงไม่ได้ก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อชุมชน อีกทั้งยังสร้างความเดือดร้อน ก่อผลกระทบต่อวิถีชีวิต เกิดปัญหาการไร้ดุลยภาพและไม่ยั่งยืน เช่น การบังคับกลุ่มชาติพันธุ์ให้เปลี่ยนระบบการเกษตรแบบไร่หมุนเวียน ส่งผลกระทบต่อเนื่องให้ชุมชนไม่สามารถสืบสานจารีตประเพณีที่ยึดโยงแนบแน่นกับระบบการเกษตร ตลอดจนระบบนิเวศของป่าก็อาจไม่ยั่งยืน เนื่องจากมาตรการจำกัดพื้นที่ใช้ประโยชน์ รอบหมุนเวียนการเพาะปลูกถี่ขึ้น ทำให้พื้นที่เสื่อมโทรม ผลผลิตลดลงจนไม่เพียงพอยังชีพ 

 

                               ที่ว่าน่าจะพอกินได้บ้างนั้น ก็คือชุมชนน่าจะสามารถใช้เหตุผลข้างต้น ร้องขอองค์กรหรือสถาบันที่มีอำนาจ เช่น ศาลปกครอง วินิจฉัยและสั่งให้หน่วยงานที่รับผิดชอบระงับยับยั้งการบังคับใช้กฎหมายอันเป็นการกระทำที่ขัดรัฐธรรมนูญ หรือแม้กระทั่งการใช้มาตรา 72 เข้าชื่อสองหมื่นชื่อร้องต่อประธานรัฐสภาให้รัฐสภามีมติถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองตลอดจนผู้บริหารหน่วยงานราชการที่สั่งให้บังคับใช้กฎหมาย หรือผลักดันให้มีการออกกฎหมายที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญดังกล่าว เป็นต้น

 

                               แต่หากพิจารณาสภาพความเป็นจริงในสังคมไทยที่อำนาจของหน่วยงานราชการยังแน่นหนาและเป็นเอกภาพอย่างยิ่ง จนเป็นเหตุให้ “กฎหมายลูกมักใหญ่กว่ากฎหมายแม่” เสมอ จึงย่อมมิใช่เรื่องง่ายที่ประชาชนจะดำเนินการเช่นที่กล่าวข้างต้น กล่าวคือ พระราชบัญญัติป่าไม้ หรือกฎหมายอุทยาน มีแนวโน้มที่จะได้รับการบังคับใช้ต่อไป ขณะที่บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญมาตรา 92 (ที่ยังเป็นเพียง “ร่าง” อยู่ในเวลานี้) ก็อาจถูกพิจารณาว่ามีเนื้อความไม่ชัดเจนต้องตีความ แล้วก็อาจไม่มีการตีความ ในที่สุดสถาบันที่มีอำนาจทั้งหลายก็อาจร่วมกันมองข้ามการมีอยู่ของบทบัญญัตินี้ อันเป็นการละเว้นการบังคับใช้รัฐธรรมนูญไปโดยปริยาย

 

                               กล่าวให้ถึงที่สุด อุปสรรคของการใช้รัฐธรรมนูญมาตรา 92 คือกำแพงทัศนคติหรือความคิดความเชื่อในหมู่ผู้มีอำนาจหน้าที่และผู้ตัดสินใจทางนโยบาย ตลอดจนเทคโนแครตด้านการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติที่ไม่ยอมรับ สิทธิการดำรงอยู่ สิทธิร่วมจัดการ และสิทธิในประโยชน์จากทรัพยากรป่า ตลอดจนประชาชนบางกลุ่มบางส่วน เช่น คนเมือง ชนชั้นกลาง ที่เห็นคล้อยตามแนวคิดการปฏิเสธสิทธิดังกล่าวของประชาชน

 

                               หนทางเดียวที่จะทำให้รัฐธรรมนูญกินได้คือ ภาคประชาสังคมเองจะต้องมีความเข้มแข็งอย่างยิ่ง กล่าวคือภารกิจของภาคประชาสังคมหาใช่เพียงรวบรวมรายชื่อแต่จะต้องขับเคลื่อนอย่างไม่หยุดยั้งเพื่อให้เครือข่ายขยายเติบใหญ่ มีองค์ความรู้การบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติที่เป็นระบบ สามารถเสนอแนวความคิดที่แหลมคมเพื่อตอบโต้ความรู้แบบกระแสหลักที่มีอิทธิพลชี้นำนโยบายมาเป็นศตวรรษ 

 

                               และสามารถโน้มน้าวให้สังคมเห็นว่า นโยบายที่ให้รัฐผูกขาดการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติของประเทศอยู่ต่อไปนั้น นับวันจะยิ่งไม่สามารถอำนวยประโยชน์ที่เป็นธรรมและยั่งยืน และพิสูจน์ให้เป็นที่ประจักษ์ว่าทรัพยากรธรรมชาติจะอยู่รอดถึงลูกถึงหลาน ภาคประชาสังคมหรือชุมชนนั่นแหละเป็นที่พึ่งที่หวัง นี่เป็นภารกิจที่ยากและท้าทายยิ่งแต่ก็เป็นความจำเป็น ประชาชนไม่อาจหวังว่ารัฐธรรมนูญฉบับที่กำลังร่างอยู่ หรือในอนาคต จะหยิบยื่นสิทธิที่สมบูรณ์ ความเข้มแข็งของประชาชนเองต่างหากที่จะทำให้ถ้อยคำในรัฐธรรมนูญมีความสมบูรณ์ยิ่งขึ้นๆ เป็นลำดับ

 

                               ผู้เขียนคาดว่าองค์กรและสถาบันในภาครัฐที่เกี่ยวข้องจะดำเนินการขอให้มีการแก้ร่างรัฐธรรมนูญในหลายมาตรา รวมทั้งมาตรา 92 ที่เห็นว่าอาจลิดรอนหรือตัดทอนอำนาจของตนลง ดังนั้นกลุ่มประชาชนที่เกี่ยวข้องจึงต้องเริ่มจับตาร่างรัฐธรรมนูญแบบตาไม่กะพริบเสียแต่บัดนี้

 

 

 

 

 

------------------------

 

(หลากมิติเวทีทัศน์ : รัฐธรรมนูญที่กินได้ ? ว่าด้วยป่าไม้และสิทธิชุมชน : โดย...ศรีสุวรรณ ควรขจร)