เปิดช่องลอด ม.143 ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณ ฉลุยหรือโมฆะ

 

 

          เป็นข่าวใหญ่มานานข้ามสัปดาห์ สำหรับชะตากรรมของร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2563 (ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณ)

          จริงๆ แล้วร่าง พ.ร.บ.งบประมาณ ผ่านทั้งสภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภาไปแล้ว แต่จู่ๆ ก็มาโดนแฉว่ามี ส.ส.รัฐบาลบางคนไปร่วมงานวันเด็กในพื้นที่เลือกตั้ง ไม่ได้อยู่สภาในวันโหวต แต่กลับพบว่ามีการลงคะแนนรายมาตราครบ จึงสรุปว่ามีการ “เสียบบัตรและลงคะแนนแทนกัน”

 

อ่านข่าว...  งบ 63 โมฆะ เดือดร้อนทั้งแผ่นดิน
 

 

 

          งานนี้ผิดแบบไม่ต้องสงสัย ฝ่ายค้านล่าชื่อยื่นศาลรัฐธรรมนูญทันที พร้อมอ้างคำวินิจฉัยศาลเมื่อปี 2556 เกี่ยวกับร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ตอนนั้นพรรคเพื่อไทยที่เป็นฝ่ายค้านในปัจจุบันนี้ มีสถานะเป็นรัฐบาล แล้วมี ส.ส.เสียบบัตรแทนกัน ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าร่างกฎหมายต้องตกไปทั้งฉบับ และเอาผิด ส.ส.ที่เสียบบัตรแทนกันด้วย

          ฉะนั้นหากใช้บรรทัดฐานของคำวินิจฉัยศาลเมื่อปี 2556 ก็ต้องบอกว่าผลสะเทือนที่จะตามมาร้ายแรงยิ่งกว่าร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท เนื่องจาก ร่าง พ.ร.บ.ที่มีปัญหาใน “รัฐบาลลุงตู่” ขณะนี้คือ ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณ ที่เสนอโดยคณะรัฐมนตรี เมื่อกฎหมายสำคัญแบบนี้ถ้ามีอันต้องตกไป หรือเป็นโมฆะ รัฐบาลก็ต้องลาออก

          แต่ “รัฐบาลลุงตู่” ก็เซแค่ไม่กี่วัน ก็เริ่มตั้งหลักได้ โดยมือกฎหมายคนสำคัญอย่าง อาจารย์วิษณุ เครืองาม ถึงกับประกาศอย่างมั่นใจว่า ปัญหาร่าง พ.ร.บ.งบประมาณ จะไม่ทำให้รัฐบาลถึงกาลวิบัติ เหมือนกับที่บางคนวาดหวัง

          สาเหตุที่อาจารย์วิษณุมั่นใจถึงขนาดนั้น ก็เพราะรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน มาตรา 143 บัญญัติเอาไว้ให้ ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณ ต้องผ่านสภาผู้แทนราษฎรภายใน 105 วัน หากไม่ผ่านภายในกรอบเวลาที่กำหนด ไม่ว่าจะด้วยเหตุผลใด ให้ถือว่าร่าง พ.ร.บ.งบประมาณ ผ่านสภาผู้แทนราษฎรไปโดยอัตโนมัติ

          แม้บทบัญญัตินี้มีข้อยกเว้น ไม่นับรวมเวลาที่ศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัย กรณีมีการส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญก็ตาม แต่รัฐธรรมนูญก็เขียนจำกัดไว้เฉพาะการวินิจฉัยข้อกล่าวหาตามมาตรา 144 นั่นก็คือการที่ ส.ส. ส.ว. หรือกรรมาธิการ แปรญัตติให้ตนเองมีส่วนในการใช้งบประมาณ เข้าข่าย “ผลประโยชน์ทับซ้อน” เท่านั้น

          ส่วนการยื่นเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยร่างกฎหมายใดๆ ก็ตาม ว่ามีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ หรือตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือไม่ เขียนไว้ในมาตรา 148

          ผลโดยตรงของมาตรา 148 กรณีร่างกฎหมายมีปัญหา (มีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ หรือตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญ) มี 2 อย่าง คือ
          1.ถ้าส่วนที่มีปัญหาเป็นสาระสำคัญ ก็ให้ร่างกฎหมายนั้นตกไป
          2.ถ้าส่วนที่มีปัญหาไม่ใช่สาระสำคัญ ก็ให้ตกไปเฉพาะมาตรา หรือเฉพาะส่วนที่มีปัญหาเท่านั้น

          ประเด็นที่น่าจับตาสำหรับการพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญก็คือ แต่ละมาตราของร่าง พ.ร.บ.งบประมาณ น่าจะมีสาระสำคัญเท่าๆ กัน เพราะเป็นเนื้อหาเกี่ยวกับการจัดงบประมาณให้แต่ละส่วนราชการ ฉะนั้นการจะวินิจฉัยให้ “ตกไปเฉพาะมาตรา” จะทำได้หรือไม่

          ในทางกลับกัน หากศาลรัฐธรรมนูญให้น้ำหนักมาตรา 143 ของรัฐธรรมนูญ คือร่าง พ.ร.บ.งบประมาณ ต้องผ่านสภาผู้แทนราษฎรภายใน 105 วัน สุดท้ายศาลก็จำเป็นต้องปล่อยผ่าน แบบนี้จะทำได้หรือไม่ เพราะถือว่าพ้น 105 วันไปแล้ว ส่วนการเสียบบัตรแทนกันก็เป็นความผิดเฉพาะบุคคล แต่ไม่ส่งผลต่อร่าง พ.ร.บ.งบประมาณ เนื่องจากร่างกฎหมายถูกบังคับให้ผ่านสภาภายใน 105 วัน ไม่ว่าจะด้วยเหตุผลใดก็ตาม

          บทสรุปของคดีนี้ หลายฝ่ายคาดว่าศาลรัฐธรรมนูญอาจวินิฉัยออก “กลางๆ” คือ เอาผิด ส.ส.รัฐบาลที่กดบัตรแทนกัน แต่ปล่อยผ่านร่าง พ.ร.บ.งบประมาณ โดยอ้างรัฐธรรมนูญมาตรา 143 เพื่อให้ประเทศเดินหน้าต่อไป

          แต่หากลองหันไปฟังความเห็นของ “กูรูกฎหมายการเงินการคลัง” อย่าง ศ.ดร.ปรีชา สุวรรณทัต อดีตคณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จะได้มุมมองอีกอย่าง โดย อาจารย์ปรีชา บอกว่า ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณปี 63 ต้องตกไปทั้งฉบับ ไม่ใช่เพียงแค่บางมาตราที่มีการลงมติแทนกันเท่านั้น เพราะกรณีนี้ได้ผ่านกระบวนการตามมาตรา 143 และมาตรา 144 ที่กำหนดหลักเกณฑ์การแปรญัตติในวาระ 2 และการพิจารณาร่างกฎหมายให้เสร็จทั้ง 3 วาระภายใน 105 วันไปแล้วโดยสมบูรณ์

          ยิ่งไปกว่านั้น ความไม่ชอบด้วยกฎหมายในการลงมติ จากกรณีเสียบบัตรแทนกัน ไม่ได้เกิดขึ้นเพียงแค่มาตราใดมาตราหนึ่งเท่านั้น เพราะทุกมาตราในร่าง พ.ร.บ.งบประมาณ มีความสัมพันธ์ต่อกัน เช่น แปรญัตติลดงบประมาณของส่วนราชการหนึ่ง ก็นำไปจัดสรรให้อีกส่วนราชการหนึ่ง อย่างนี้เป็นต้น ฉะนั้นเมื่อมีปัญหาการลงมติ จึงมีผลให้ร่างกฎหมายตกไปทั้งฉบับ

          สำหรับทางออกในเรื่องนี้ อาจารย์ปรีชาไม่พูดถึงการแสดงสปิริตของรัฐบาลด้วยการลาออก เพราะรัฐธรรมนูญไม่ได้เขียนบังคับให้ลาออก ฉะนั้นหากพิจารณาถึงแนวทางแก้ไข ก็อาจจะเป็นครั้งแรกที่ประเทศไทยต้องนำงบประมาณรายจ่ายปีก่อนหน้า คือ ปี 2562 มาใช้แทนทั้งฉบับไปพลางก่อน ซึ่งเรื่องนี้รัฐธรรมนูญมาตรา 141 บัญญัติเปิดช่องเอาไว้ แต่ต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณกำหนด โดยการอนุมัติจากนายกรัฐมนตรี

          ส่วนที่หลายฝ่ายเกรงว่า โดยหลักการการใช้งบประมาณรายจ่ายปีก่อนหน้าไปพลางก่อน จะใช้ได้แต่งบประจำนั้น อาจารย์ปรีชา บอกว่า ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ โดยความเห็นชอบของนายกรัฐมนตรี สามารถกำหนดรายละเอียดการใช้จ่ายเพิ่มเติมจากที่กำหนดไว้ในงบประจำ โดยเพิ่มหลักเกณฑ์งบลงทุนที่มีอยู่ในงบประมาณปี 2562 หรืองบประมาณรายจ่ายที่ได้จำแนกไว้แล้วในงบประมาณ 2562 ก็ได้ เพราะรัฐธรรมนูญไม่ได้ห้ามการใช้หรือก่อหนี้ผูกพันงบลงทุน

          บรรทัดสุดท้ายที่ต้องขีดเส้นใต้ก็คือ ศาลรัฐธรรมนูญและรัฐบาลจะวางบรรทัดฐานการจัดการปัญหานี้อย่างไร จะคงไว้ซึ่งหลักการ แล้วแก้ไขไปตามช่องทางที่มีกฎหมายรองรับ หรือจะอาศัย “ช่องลอด” ของกฎหมาย เพื่อผ่าทางตันทางการเมือง ?