ข้อสังเกตบางประการในร่างรัฐธรรมนูญของปรีชา

ข้อสังเกตบางประการในร่างรัฐธรรมนูญ กับกรอบวินัยทางการเงินการคลังและงบประมาณ : กระดานความคิด โดยปรีชา สุวรรณทัต ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายการเงินคลัง

ข้อสังเกตบางประการในร่างรัฐธรรมนูญ กับกรอบวินัยทางการเงินการคลังและงบประมาณ : กระดานความคิด โดยปรีชา สุวรรณทัต อดีตคณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายการเงินคลัง

             ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้ยกเลิก ไม่จัดให้มี “หมวดการเงิน การคลัง และงบประมาณ” ดังเช่นในรัฐธรรมนูญ ปี 2550 ที่มีหมวด 8 ว่าด้วย “การเงิน การคลัง และงบประมาณ” และไม่มีมาตราที่กำหนดหลักเกณฑ์ในการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณที่ไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดินเข้าเป็นเงินคงคลัง ดังเช่นที่บัญญัติไว้ในมาตรา 170 ของรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 มีเพียงกำหนดไว้ในมาตรา 135 มาตราเดียว คือหลักอนุญาตในการจ่ายเงินแผ่นดิน และข้อยกเว้นในการจ่ายเงินแผ่นดินในกรณีจำเป็นรีบด่วนเท่านั้น

             ผลของมาตรานี้จะก่อให้เกิดปัญหากับหลายหน่วยงานของรัฐในการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณที่ไม่ต้องนำส่งเป็นเงินคงคลังแต่เป็นเงินแผ่นดิน กล่าวคือ เงินทั้งปวงที่อยู่ในความรับผิดชอบของทุกหน่วยงานของรัฐที่ไม่ใช่เป็นเงินของเอกชน จะเป็น “เงินแผ่นดิน” ทั้งสิ้น แต่กฎหมายของหน่วยงานของรัฐที่ใช้จ่ายเงินนั้นๆ ไม่ใช่กฎหมายตามที่มาตรา 135 กำหนดไว้

             กฎหมาย 4 ประเภทตามที่ระบุไว้เป็นการเฉพาะในการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน ตามมาตรา 135 คือ 1.กฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย 2.กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ 3.กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ และ 4.กฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง ฉะนั้นถ้าเป็นกฎหมายอื่นๆ ที่ไม่อยู่ในข่ายของกฎหมายดังกล่าวนี้ หากจ่ายเงินแผ่นดินไปก็จะขัดต่อรัฐธรรมนูญ

             ส่วนตัวเห็นด้วยในหลักการของมาตรา 135 ที่ยังคงให้ความสำคัญกฎหมายที่เป็นแก่นหลักในการจ่ายเงินแผ่นดินทั้ง 4 ประเภทนี้ไว้ โดยเฉพาะกฎหมายเงินคงคลังและกฎหมายวิธีการงบประมาณ แม้จะใช้มานานมากแล้ว แต่ส่วนใหญ่ยังมีระบบวินัยการคลังที่ดี เพียงในร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ขาดมาตรารองรับที่กำหนดหลักเกณฑ์การใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณของหน่วยงานของรัฐที่ไม่ต้องนำส่งเข้าเงินคงคลังเป็นรายได้แผ่นดิน เพราะเงินนอกงบประมาณทั้งปวงนี้ล้วนเป็นเงินแผ่นดินตามมาตรา 135 ทั้งสิ้น

             ฉะนั้นถ้ามาตรานี้มีผลบังคับใช้แล้วโดยไม่มีบทเฉพาะกาล จะเป็นผลทำให้การจ่ายเงินนอกงบประมาณของทุกหน่วยงานของรัฐทุกประเภท ไม่ว่าจะมีฐานะเป็นส่วนราชการหรือไม่เป็นส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ เช่น ธนาคารแห่งประเทศไทย หรือรัฐวิสาหกิจทุกแห่ง ไม่สามารถจ่ายเงินนอกงบประมาณที่เป็นเงินแผ่นดินไปตามอำนาจกฎหมายของหน่วยงานที่มีอยู่ในปัจจุบันได้ เพราะไม่อยู่ในข่ายกฎหมาย 4 ประเภทดังกล่าว อันจะก่อความเสียหายแก่ประเทศชาติ

             แนวทางแก้ไขไม่ให้เกิดปัญหาและความเสียหายที่สำคัญนี้ สามารถทำได้โดยการแก้ไขเพิ่มเติมร่างรัฐธรรมนูญมาตรา 135 โดยเพิ่มคำว่า “กฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินและการคลังของรัฐ” เข้าไป เป็นกฎหมายประเภทที่ 5 ที่สามารถใช้จ่ายเงินแผ่นดินได้

             สำหรับเนื้อหาอีกตอนหนึ่งของมาตรา 135 ที่เป็นข้อยกเว้นของวรรคแรก (การใช้จ่ายเงินแผ่นดินต้องเป็นไปตามกฎหมาย 4 ฉบับเท่านั้น) คือหลักเกณฑ์ในกรณีจำเป็นรีบด่วน จะจ่ายเงินแผ่นดินไปก่อนก็ได้ แต่ต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ ในกรณีเช่นว่านี้ ต้องตั้ง “งบประมาณรายจ่ายชดใช้” ในพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายหรือพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม หรือพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณถัดไป

             ประเด็นนี้ ส่วนตัวไม่ติดใจที่คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ตัดคำว่า “ให้บอกแหล่งที่มาของรายได้ในการตั้งงบประมาณรายจ่ายชดใช้” ออกไป จากเดิมที่เคยบัญญัติไว้ในมาตรา 169 วรรคแรกของรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ทั้งๆ ที่มีแง่ดี คือ เมื่อต้องตั้งงบประมาณรายจ่ายชดใช้เงินคงคลังตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติบังคับไว้ ก็จะต้องกำหนดแหล่งที่มาของรายได้เพื่อชดใช้รายจ่ายที่ได้ใช้เงินคงคลังจ่ายไปก่อนแล้วด้วย เพื่อแสดงว่าเงินคงคลังจำนวนดังกล่าวได้รับการชดใช้คืนอย่างแท้จริง มิใช่เป็นการแสดงตัวเลขทางบัญชีตามที่เคยปฏิบัติมาแต่เดิมก่อนรัฐธรรมนูญปี 2550

             อีกประเด็นหนึ่ง คือ บทบัญญัติห้ามการมีส่วนไม่ว่าโดยตรงหรือทางอ้อมในการใช้งบประมาณรายจ่ายที่มาจากผลการแปรญัตติของคณะกรรมาธิการ และมีโทษที่จะได้รับจากการฝ่าฝืน

             ส่วนตัวแล้วเห็นด้วยกับประเด็นนี้ เพียงแต่ขาดว่า เงินที่ปรับลดจำนวนนั้นจะให้นำไปเพิ่มในรายการใด เช่น รายการเงินงบกลาง นำไปใช้ในรายจ่ายตามข้อผูกพันชดใช้ต้นเงินกู้และดอกเบี้ย หรือชดใช้เงินคงคลัง เพราะถ้าไม่บัญญัติไว้จะเป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรีที่จะจัดสรรให้แก่บางหน่วยงานที่ขอเพิ่มเติม และเมื่อคณะรัฐมนตรีอนุมัติให้เพิ่มเติม อาจจะถูกกล่าวหาว่าฝ่าฝืนบทบัญญัติที่ห้ามไว้นี้ เพราะคำว่า “มีส่วนไม่ว่าโดยตรงโดยอ้อมในการใช้งบประมาณรายจ่าย” มีความหมายที่กว้าง อาจตีความได้หลายนัย

             ในการนี้จึงควรมีคำนิยามไว้ในกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐให้ชัดเจนว่า อย่างไรคือ “การมีส่วนไม่ว่าโดยตรงโดยอ้อมในการใช้งบประมาณรายจ่าย” ในส่วนที่ปรับลดในการแปรญัตติ

             กล่าวโดยสรุป ถือเป็นเรื่องน่าเสียดายที่ร่างรัฐธรรมนูญนี้ไม่มี “หมวดว่าด้วยการเงินการคลังและงบประมาณ” และไม่ให้กฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินและการคลังของรัฐ มีศักดิ์เป็น “กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ” และขาดหลักเกณฑ์การควบคุมเงินนอกงบประมาณที่ไม่ต้องนำส่งเป็นเงินคงคลัง ทั้งยังใช้ระบบงบประมาณรายจ่าย “ขาเดียว” แทน “ระบบสองขา” ที่เป็นระบบงบประมาณที่ครบถ้วน แสดงทั้งรายจ่ายและรายรับเงินกู้และรายได้จากภาษีอากรอยู่ในกฎหมายงบประมาณฉบับเดียวกัน

             โดยประเทศไทยเคยใช้ระบบนี้มาตั้งแต่กฎหมายงบประมาณรายจ่ายฉบับแรกของประเทศสยาม ในสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 6 คือ “พระราชบัญญัติงบประมาณประจำปี พุทธศักราช 2457“ อันเป็นระบบงบประมาณสองขาที่ครบถ้วนสมบูรณ์ เพิ่งมาเปลี่ยนเป็นงบประมาณขาเดียวที่แสดงแต่รายจ่ายตามกฎหมายวิธีการงบประมาณเมื่อปี 2502 ในสมัย จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์

 


เปิดอ่าน